土地收益不能成为市长零花钱

　　新增建设用地供应量大 土地闸门再次收紧

　　8月31日，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(以下简称《通知》)下发。《通知》针对当前我国土地管理特别是土地调控中出现的新动向、新问题，从调整利益机制、完善责任制度和健全法律机制等方面，提出了一系列政策措施。国务院为什么在这个时候出台这样一个《通知》？如何领会《通知》精神，把思想认识统一到中央的重大决策部署上来？记者日前采访了《通知》的主要起草人之一、国土资源部政策法规司司长甘藏春。

　　土地政策参与宏观调控——特殊历史阶段下的特殊选择

　　甘藏春说，《通知》是中央加强和改善宏观调控的一项重大决策。土地政策参与宏观调控，这个提法对传统的经济学是一个全新的课题。我们的体会是，土地政策参与宏观调控是在我国特殊国情、特定发展阶段下的一个特殊选择。当前，我国是一种政府主导型的经济发展模式，各类企业的自我约束机制还没有真正形成。在这种情况下，选择土地政策参与宏观调控，有其特殊性。

　　他说，2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称《决定》)，总结了我国实行世界上最严格的土地管理制度的一些成熟经验，应该是一个完善世界上最严格土地管理制度的纲领性文件。这次的《通知》，应该说是在《决定》基础上的发展和完善。

　　《决定》实施以来，我国土地管理上了一个新的台阶。土地管理总的形势是好的，但也面临一些新的问题。一是固定资产投资增速过快，土地需求比较旺盛，新增建设用地供应量比较大，特别是工业用地低成本过度扩张。二是依法审批的土地供应闸门应该说管住了，但是实际用地的闸门没有管住，一些地方违法用地占实际用地的比例很高。三是冒出新的违法占地形式，如通过“以租代征”等，规避用地审批和缴纳新增用地有关税费。与此同时，我们长期以来走的是低成本扩张的工业化道路，面临着一个新的产业结构升级和更新换代的过程。在这种情况下，中央下决心，运用土地政策，切实加强和改善宏观调控。

　　土地政策遏制建设用地盲目扩张——调整利益，完善责任制度，强调依法惩戒

　　甘藏春说，此次调控主要特点可以概括为三个方面：调整利益、明确责任、依法惩戒。

　　第一，立足利益机制的调整，遏制建设用地盲目扩张的经济动因。管住管好土地，最关键的是要消除各地扩张用地的经济动因。基本思路是，一要提高土地的取得和保有成本。提高被征地农民的社会保障水平，强调凡社会保障费用不落实的不得批准征地。耕地占用税和城镇土地使用税也要相应提高征收标准。二要提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。新增建设用地土地有偿使用费是1998年修订的《土地管理法》确定的，目的是切断地方的经济动因，把新增建设用地有偿收益拿出来。实际征收标准和出让土地纯收益之间还有相当大的差距。三要规范土地出让收支管理。土地出让收益不能作为市长的“零花钱”，而应当用于被征地农民社会保障，用于建设城市

廉租房和农村基础设施建设等。为了遏制工业用地的恶性竞争，国家将根据国家区域发展政策和土地等级，制定并公布全国工业用地出让最低价标准。招商引资中以各种形式补贴返还的，也算低价出让。这几项措施，核心是要调整中央和地方的利益分配关系，逐步减少地方政府盲目扩张用地中的经济利益驱动。

　　第二，重点放在完善责任制度上。保护耕地的任务，不能仅仅靠利益机制的调整，还离不开行政手段。行政手段的核心就是完善责任制度。这次在完善责任制度上有四个突破：一是严格实行问责制。对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果等情形的，要追究有关负责人的领导责任。二是明确考核依据。过去基本上是根据审批情况来考核，今后以实际用地作为考核责任制的依据。今后新增建设用地土地有偿使用费和相关税收，都将与实际用地挂钩，这是比较刚性的规定。三是补充了责任的内容。对违反国家调控政策的，要给予处分。四是土地利用特别是土地计划的管理方式做了一个大的调整。过去计划侧重于资源保护，调整后新增建设用地将成为一个重要的指标，体现宏观调控的要求。

　　第三，强调了法律的惩戒作用。现行法律规定很严，但总体上执行的力度不够。所以要强调法律的惩戒作用，建立案件查处的协调机制。

　　甘藏春说，这次文件的起草时间紧，针对性强，有些措施还只是过渡性的。但是，通过这个文件的起草，全社会形成了比较一致的认识。首先，管住管好土地，是一个随着

中国经济体制改革和政治体制改革不断深化才能解决的问题。土地问题现在远远不是靠土地管理部门自己就能解决的。这是一个综合性的问题，需要不断地在改革中深化认识。其次，当前采取的加强土地调控措施所体现的政策思想，代表了未来土地管理改革的方向。比如，利益机制的调整、法律的完善、行政手段的运用等等，都需要有一个过程。小步快走是比较理想的，能把改革的成本降到最低。应该说，经过这些年的摸索，土地管理改革的方向越来越明晰了。