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我国国家审计体制与世界上绝大多数国家的国家审计体制相比，有其相对的独特性：在体制上属于政府，同时接受人大监督，并且向人大报告工作，同时，审计机关相对于政府的各有关部门也有其独特性，既不同于政府的其它组成部门，也有区别于一些部门的“垂直管理”。新修订的《中华人民共和国审计法》第九条明确规定：“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”。因此，如何确定新时期上下级审计机关关系，充分发挥地方审计机关双重领导体制的优越性，确实值
得我们好好研究与思考，当前，我们认为应主要从以下几个方面加强上下级审计机关关系：
一、进一步加强上级审计机关对下级审计机关的业务领导
为体现《宪法》确立的地方审计机关双重领导体制，保持审计监督的相对独立性，新修订的《审计法》对上级审计机关对下级审计机关的业务领导做了更进一步的强化。如何切实加强对下级审计机关业务领导，我们认为：首先，上级审计机关每年应有切实可行的审计计划。当前各级审计机关均以上级审计机关下达的计划为主，同时审计作为政府的一个部门，又应围绕各级政府的中心工作开展审计工作，特别是增加了领导干部经济责任审计等新的审计内容后，各级地方审计机关审计任务加重，且不同年份表现出不同的特征，如何进一步完善审计计划，如何避免地方审计机关因任务重，走过场而造成审计质量的下降，上级审计机关在每年年初确定审计任务时，应充分听取下级审计机关的意见，认真做好调查研究，分析每一个年度的实际情况，使审计计划与实际工作更好地结合起来。其次，上级审计机关应加强对下级审计机关的审计质量监督。新修订的《审计法》，建立健全了审计机关内部经常性的层级监督机制，进一步规范了审计执法行为。修订后的《审计法》增加了第四十二条：“上级审计机关认为下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的，可以责成下级审计机关予以变更或者撤销，必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定”，通过法律的确定，更进一步强化了上级审计机关对下级审计机关审计质量的监督，纠正下级审计机关不适当的审计决定。第三，加强对下级审计机关的业务指导。我国现代审计起步较晚，随着我国社会主义市场经济体制的逐渐建立和不断完善，我国社会经济形势发生了深刻变化，也给审计工作带来了许多新情况、新问题，比如经济效益审计的开展，审计信息公开的措施与方法，领导干部经济责任审计的开展及规范，公共财政的审计等等，不断对审计工作提出新的更高要求，这就需要我们全体审计工作不断学习，不断研究，逐渐摸索出一条有中国特色的审计工作之路，在这一不断变化的过程中，尤其需要上级审计机关加大对下级审计机关的业务指导力度，促进审计队伍业务水平的提高。
二、上级审计机关应为下级审计机关的人员进出把关
审计机关作为经济监督部门之一，专业性比较强，与政府中其他部门有所区别，同时作为各级政府的组成部门又与实际“垂直管理”的部门和机关有很大的不同。《审计法》规定：“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”。上级审计机关要利用自身的条件，严格执行《审计法》的有关规定，严把进人关，为下级审计机关创造和谐的内部条件和外部环境。1、认真协调，确保下级审计机关负责人的任免符合审计工作的要求与条件。新修订的《审计法》第十五条规定：“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见”，实际情况是，因为各级地方党委、政府尤其是基层的地方党委、政府并不了解、熟悉《审计法》相关内容，对审计机关负责人的任免与政府其他组成部门负责人的任免无不一致，很多地方在任免前后均没有征求上级审计机关的意见，而上级审计机关因为本身无任免权，往往放弃了对下级审计机关负责人任免的发言权，怎样避免《审计法》十五条第四款形同虚设的尴尬局面呢？首先，各级审计机关应当加大对新修订的《审计法》的宣传，使各级各部门充分了解《审计法》的相关内容，理解并支持《审计法》赋予审计机关的职责及权限，促进审计机关全面依法履行职责，加强审计监督。其次，上级审计机关应采取主动措施向下级党委、政府宣传《审计法》的相关条款，使下级党委、政府在任免过程中依照法律法规进行，如在对下级政府的财政决算审计、领导干部经济责任审计、各专项资金审计的过程中均可以进行宣传，加深印象，特别在地方政府换届的时期，更可以主动进行沟通，提出建议和要求。2、严把进人关，造就一支高素质的审计人才队伍。审计部门作为专业性比较强的经济监督部门，对人员的进入应当设置一定程度的准入门槛，现在全国各地公务员基本实行了招考制度，这一方面制订的措施应当可以很好的执行。但受编制所限，目前各地审计机关大量招考公务员显然不现实，上级审计机关应当促进下级审计机关，强化内部管理，加强人员培训，在培养高素质的，一专多能的审计人才上多下功夫，提高审计人员业务素质，提高审计人员风险防范意识，保证审计工作的顺利开展。
三、整合审计资源，充分发挥全国审计机关人员的作用
地方审计机关双重领导体制在发挥其优越性的同时，中央审计机关与地方审计机关在这种体制下的矛盾和问题也日益突出：一方面，中央、省级审计机关因审计涉及面广，显得审计任务繁重，审计人员力量严重不足，而另一方面，市、县级审计机关的审计对象资源却很少。特别是当前各地很多经济主管及监督部门实行了“垂直管理”，每年的税收收入及大量的规费收入都由这些部门收取，其经济执法情况体现在各地方经济生活的方方面面，上级审计机关本身因范围广而无法延伸到各个地方，同时又因担心地方审计机关在授权审计项目中偏重违规资金的收缴等问题不轻易授权，造成了审计监督在这些部门的缺位，出现了很多审计工作的“盲点”，甚至出现有的部门和机关从成立以来从未审计过，外部监督对这些部门而言，形同虚设。新修订的《审计法》对审计监督的范围进行了重新调整，审计的范围更加明晰。国有资产占主导地位的单位、部门均应成为审计机关的审计对象，我们认为，作为统领全国审计工作的审计署应全面整合审计资源，充分发挥全国审计工作人员的积极性，应有计划按照《审计法》赋予审计机关的职责对应当进行审计监督的部门和单位安排审计，对被审计对象均应尽可能在三至五年的时间内审计一遍，避免出现漏洞。不能仅仅因为担心地方审计机关有偏重违规资金收缴的倾向，而主动放弃对有关部门的监督，造成“因噎废食”的后果。同时，应考虑以适当形式参与地方审计机关重要的人、财、物的领导活动，特别是对转移支付资金、扶贫资金、养老、医疗、救灾、失业等基金以及外援项目等等有关国计民生，影响重大的项目开展审计时，是否可以同时制订相应的审计经费保障措施。在一些重大审计项目中，有意识吸收地方审计机关人员参与中央审计项目，促进全国审计系统审计业务人员素质的全面提高。
上级审计机关应加强对下级审计机关工作的指导，积极帮助基层审计机关解决工作中的各种困难，科学整合审计资源，提高审计质量和工作水平，促进我国审计事业全面、健康发展。
四、上级审计机关应加强对下级审计机关信息化建设的领导作用
审计信息化建设是解决审计人员少，审计任务重这一突出问题的根本手段，也是提高审计质量，增强审计效果的重要措施。
2002年5月，审计署正式启动“金审工程”标志着全国审计机关大规模信息化建设的开始，并在2005年7月印发了《地方审计机关信息化建设指导意见》，指导地方审计机关的审计信息化工作。
针对基层审计机关目前的现状，上级审计机关要强化服务意识，加强技术指导，统筹规划信息化建设，避免重复建设和损失浪费，要督促下级审计机关加大对计算机、复印机、打印机等设备的投入，夯实硬件基础，同时，加快局域网建设步伐，建立审计数据库，实现审计资源互通共享。要大力加强计算机技术培训，把普及型学习，骨干培训与高级人才的培养有机结合起来，切实提高广大审计人员运用计算机，开展审计工作的能力。（作者：安徽省太湖县审计局 周立新）
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