邹林：外管局将进一步规范返程投资

　　2006年9月8日，由中国商务部主办的资本论坛--2006中国企业跨国并购高峰会在厦门隆重举行，论坛就在中国开展外资并购、企业境外投融资、国有企业改制等问题进行了深入探讨。新浪财经独家进行图文直播，以下为国家外汇管理局资本项目司司长邹林的发言。

　　邹林：大家知道8月8日六部委发布了外资并购法规。近几年来，无论是外资还是投资，都有很大的增长。我们早期国家利用外资是吸收投资为主，近几年来，并购的方式也在增加。

　　按照联合国贸发会议的统计，我们国家2000年的时候，跨国并购的金额是22.5亿美元，到了2004年的时候，增加到67亿美元。

　　05年到今年的上半年快速的增长，其中增长数据很大，但实际上，通过分析可以看出，相当部分的增加额是由境内的居民最终控制的公司完成的收购。对于这种收购，我们简单地称之为返程投资。

　　就是说，由国内的资本通过各种的渠道流通到境外，再返回到境内投资，这样形成新的外商投资企业。这部分的投资，虽然增长很快，达到67亿，但是相比较，另外的投资数据，去年是603亿，和整体相比，所占的规模也只有10%左右。但是增长的势头非常快，大家知道，我们每年要公布中国吸收外资的来源国，其中像香港，威尔郡群岛等，但是相当一部分的资本是来自大陆的投资企业。

　　返程投资有多种，形成返程投资有多种的原因，有正面的、负面的，但是长期是放任的状态，对于国际收支，资本流入的监测是存在很大隐患的。 返程投资对我们国家的宏观经济有什么影响，我们分析一下。

　　首先返程投资对

中国经济的运行有负面的影响。

　　大量的返程投资削弱了外资投入的效果，而且在中资企业的内部形成新的不同的待遇。在座的投资银行或企业都很清楚，本来是一家普通的国内企业，可能是民营，也可能是国营。通过身份改变以后，管理层没有变，经营方式没有变，经营产品没有变，经营场所也没有变化。但是企业的身份发生的显著的变化，由境内企业变成了外资企业。这对于没有实施外资化的企业形成了新的不公平。

　　第二、返程投资的发生必然引发大量的流通，这种流通往往不受国内经济政策的调节，或者和国内政策调整的方向是相反的。返程投资由境内的控制权转境外，在国内缺乏有效监管的前提下，资本的有序流动对化解宏观经济的风险我就不说了。

　　第三、大量返程投资的发生，实质上是虚增了国际投资的规模，现在看来是怎增长的非常迅速，但是这种投资有相当部分资本的流入和流出。

　　第四、大量的境外投资公司的设立和随后的返程投资，使得我们国家对部分的经济主权和税收的流失。 一方面控制产品转移；其次，大量的以外商投资企业红利的方式流失。到底产生多少的利润？无论是哪种原则，实际上都是流失了。

　　第五、大量资本的流失对

汇率产生一定的影响。如果说缺乏必要的监测和管制，那么也可以说，大量的资本流出实际上是一种变向的资本外逃。当然这种资本出去后，又回到国内，表面看来，对资本的整个流量是平衡的。我们记帐的时候，既记了境内投资，也记了境外投资，但是由于变向的流失到境外，所以产生了资本流出的需求和不确定的影响。这些数据，如果不进行适当的管制，他们的性质是有差异的。这是对国内经济的影响，坦率地说，对这个经济题目我们研究了很长时间，返程投资确实有负面的影响，但是从实际运行情况看，确实还是有它的理由的。其中最合理的理由，是相当部分的企业，绝大部分民营企业，面临的主要压力是资金短缺，国内的资本市场还是欠发达，绝大部分的融资是向银行贷款完成的，国内无论是

股票市场还是债权市场，想通过国内的市场募集资金的话是有非常大的难度的。

　　从企业的正常角度看，要打破需求。 完成返程投资以后，我们简单地统计了一下，通过这种方式，从境外或者是私募，募集了上百亿的资金，对于国内企业的技术改造和制度创新，提供了支持，同时这些企业通过境外上市以后，通过管理理念和机制上的变化，也提升了竞争力。对企业生产力的发展是有作用的。所以从总的观点看，我们第一不能放任不管，第二要引导有序规范地工作，这是总体指导思路。

　　从2003年开始，政府开始关注并购返程投资等问题。03年的时候，商务部、工商局、税务局联合发行的境外投资者投资的暂行规定，明确规定了，如果是外国投资者，要经过外资管理部门的核准。应该说这个条款出台的初衷，就是遏制换股的方式。实际上，我们认为换股或者境外股票作为手段，在国际上本身是存在的，我们也明确规定了相关的措施。

　　很多在香港上市的公司，就是通过股票的置换完成的。这些都是大型国有企业，它的资产的划拨是由国务院和政府有关部门批准的，从而完成资本的融资。

　　一些民营企业的股东通过在境外设立投资公司，私下换股，或者以较低的兑换进行收购。这是第一个阶段，虽然出台了有关的规定，但是在操作中还是各行其是，非常的混乱。

　　经过将近两年的时间，外汇局在其他行政管理部门进行会商之后，首先在05年出台了有关的政策，对于返程投资进行规范，相继出台了11号文件和89号文件。应该说，当时的文件出台的时间比较的仓促，另外，从内容上说，有一些衔接的内容没有完全解决。实际上，很多的返程投资在操作上面临着实际的问题，当然它的积极面第一把问题提出了，认为返程投资应该是政府管理部门所监测和管理的内容。这里大家可以查一下，按照行政许可法的要求，任何行政执法都是要有法律依据或者是行政法规的方式予以确认。

　　我们现在从管制阶段走向管理阶段，但是跨境资本的流动，目前还没有完全的开放。从这个角度说，我们明确规定了从事法人模式，必须经过政府部门的批准。同时要办理相应的境外投资登记以及境内的外资外汇登记。这里最大的问题是，相当部分的境外投资公司是以个人的身份在境外设立的，政府主管部门颁布的各项政策法规，绝大部分是针对机构内的，比如从事境外投资，机构应该怎么办？很少是涉及个人应该怎么办，陆续地政府批准是很难达到，或者很难完成的。

　　2005年1月24日以后，新发生的返程投资是无法得到批准和确认的。这也是外界对于政策的出台批评较为集中的领域。

　　根据各方的意见，在此我们说明第三个阶段。对返程投资进行进一步的规范，是在05年11月21号出台的75号文件。这个通知明确了在境外设立投资公司或返程投资所设立的外汇管理程序。重点规定的资金的流出入以及相关的登记环节。比如说，境内企业办理有关登记手续以后，可以支付利润，清算转股减资以后的备注，同时也要求，境内的居民完成的境外融资之后，无论是私募也好，还是上市也好，只要按照了说明书的要求使用资金，如果是用于境内生产开发的，就在境内使用。境内资金的流失相当一部分的原因是资金汇出之后，资金是由境外持有的。所以我们要求境内的资金境外投资公司获得的利润或者是红利，应该及时带回境内。带回来以后，可以进入外汇保证，也可以结汇。这是75号文。这是从外汇管理的角度，对返程投资进行的管理。

　　11号文件出台以后，出现了一些无法操作的问题。政策出台以后，绝大部分的企业完成了资金汇入的手续。 最后涉及到刚刚谈到的六部委发出的关于外汇投资者并购境内企业的规定。这个规定的第四章明确了：外国投资者以股权并购国内资产。这是首次公开明确境外的投资者可以用股权的方式完成国内的并购。这使得国际上使用的比较普遍的换股的方式在中国有法可依了。另一方面，表明了以前在中国广泛使用的离岸方式从监管体制之外全面地纳入了监管之中。我们刚刚谈到的返程投资、离岸投资对国内的负面影响，现在逐步得到的管理。

　　这些规定是各个有关部门，有工商登记、税务登记、外汇管理，也包括的商务主办部门的审查和批准，以及证券监管部门的协助。从我们的角度说，这个政策整体延续了75号文的政策，按照新的并购规定，新的投资公司建立要向商务部有关部门申报。对公司的定义是比较小的，以境外上市为目的的境外公司，私募排除在外，按照我们的理解，规范的是境外上市的公司，并不意味着其他的方式不能做。比如以现金收购国内的企业，也是有规范操作的程序和要求，如果经过商务部批准，也是作为正常的办理外汇投资登记或境外投资登记的。

　　并购规定虽然不再重申了，但是整个跨境的范围，返程的投资还是要办理相应的外汇行政手续。

　　从税收角度说，如果对境内企业没有形成投资，就不享受相关的待遇。这也体现了社会的公平，同时也防止资源的流失。

　　新的政策利民，也有一些是收紧的。规定特色目的公司在境外上市需要经过证监会的批准，这比以前的要求要严格。目前进入事前核准的内容，这和证券法的有关条款是一致的。这对上市资源对境外上市有一定的抑制作用。

　　我们一开始就谈到，境内企业通过返程投资，既有合理的一面，也有它消极的一面。我们的观点是境内的企业经过返程投资的方式，嫁接一些国外的管理制度，分散合作风险，这个愿望是可以理解和接受的。但是如果通过这种方式，进行逃税和非法转移资产，我们是应该严加防范的。在今后的一个时期，应该有一些基本的原则完善返程投资。

　　第一点要改善资本流动的监测，所有的交易活动应该是公开透明的。境外的资产实际上进入国内投资的监测体系。

　　第二点、我们今后会逐步加强离岸金融中心的金融监管工作，从国际潮流看，要求离岸中心逐步公开披露信息，这是各经济组织提出了共同的要求，不仅是处于传统的金融监管的要求，而且也是出于全球反恐的需要。

　　这两年来，我们也分别和其他组织进行的双边的沟通和交流，中国的政府部门制定的明确的法规，也赋予了合法交易的(前来) ，理论上说，信息的公开披露是必须有的。

　　第三点、部门之间要加强配合，因为业务涉及的业务很多，既然是共同的行政命令的方式出台了政策，各个部门自己的领域范围内，依法执行自己的职责，尽可能使自己的企业按照法规开展的支持提供便利。

　　第四点、执行法规要透明公平公正。这是我们要追求的效果。随着中国企业逐步走出去，利用境外投资的方式会不断发生变化。从这个角度说，需要我们政府部门跟紧市场环境的需求和变化带来的影响。及时调整有关的管理法规，使得法规的内容有利于企业健康的发展，有利于维护国家经济的安全。这是我们总体的考虑。到底市场上有什么新的变化和影响，相对来说，市场的主体涉及到企业、投资银行、律师事务所，这些机构比我们更清楚，这些法规很快就要进入实施的阶段，在具体的实施中，必然还是会出现新的问题，或者在操作中出现一些困难，在这个领域中，我们希望听到不同的市场主体提出的意见和批评。我要介绍的情况就是这些，谢谢大家