宏观调控中的地方政府责任

　　·编者按·数年前，经济学家钱颖一曾说在全世界各国政府中，很少有像中国的地方政府这样热衷于经济发展的。而现在，当别的国家都在想方设法为经济提速之时，中国却在谈论应该如何防止经济过热。

　　这看似有点令人匪夷所思。

　　改革开放之初，中国经济凋敝，到了崩溃的边缘。当时人心思定，国家终于将工作的中心转移到了经济建设上。

　　国家太穷，如何发展？

　　为了发挥地方政府的积极性，中央在制度上做出了一系列的改革。包产到户首先开启了地区制度竞争，地方财政包干则对地方政府引入了经济激励制度，开放和特区则让人们见识到了招商引资的威力，1994年的分税制改革更是使得中国形成了一种经济上极为分权的结构，各地政府在经济发展上取得了相当大的自主权，这也取得了十分明显的效果。

　　然而，在中国内需不振，经济增长主要依靠投资和出口的大环境下，各地政府的行为往往仅有益于本地而非整体和长远。恶性竞争在很大程度上造成了地根宽松、信贷增长过快、外贸和国际收支严重失衡以及固定资产投资增长率越压越猛等问题。

　　一方面是地方政府在“理性人”思维下积极，甚至“过分”积极的发展经济；一方面是“全国一盘棋”。两者之间的张力应该如何协调，或者说规范呢？无疑，从制度上解决地方政府的大局意识将是

中国经济能否继续平稳发展的重大问题。

　　(谷重庆)

　　文/柴青山

　　近几年因经济发展速度偏快，我国实施了宏观调控的措施。调控的目的是为了更科学地发展，避免经济大起大落，避免盲目投资、盲目发展损害金融稳定和社会稳定的基础以及国民经济可持续发展的能力。在具体政策方面，我国一方面使用了市场化的手段，包括提高利率和法定准备金率、增加房屋投资的税负以及让人民币适当升值等，另一方面采取收紧地根、定向发行央行票据、控制产能过剩行业的投资等行政性措施。对市场化手段与行政措施在宏观调控中孰轻孰重，学术界争论颇多。这种争论对体制转型国家来说意义并不大。在当今的中国，以上两种都应该是调节经济的有效手段。但为何经过两年多的调控，投资、信贷和经济偏热的问题仍然比较突出呢？究其根本，恐怕不在于手段是否市场化，而很大程度上在于有些地方政府对此消极对待，甚至抵触。

　　一

　　当前经济领域中存在的地根宽松、投资过猛、信贷增长过快以及外贸和国际收支严重失衡等问题，很大程度上与地方政府有非常密切的关系。宏观调控有明显的反复，经济增长越调越快，

房价越调越高，也大都与地方政府全局观念较差有密切的关系。无论是政府官员还是专家学者，其实心里都明白，经济过热的一个重要原因不仅是某些地方政府不惜代价追求发展速度的惯性行为的结果，也是中国特定政治周期在经济领域的一个反映：其中最突出的就是在“十一五规划”的开头一年，各地都想把摊子铺大、把基础打好；在十七大召开之前的一、两年，各地都想早出政绩，出更好的成绩。这就是为什么许多地方政府在讲中央文件的时候往往会先讲宏观调控的重要性，然后话锋一转大摆当地的实际情况，重点部署今后进一步发展的具体措施。有些地方政府甚至以当地比较落后、发展速度还不够快为由，对宏观调控持不满或抵触的态度。

　　以地根宽松为例，由于土地是提高GDP增长速度、改善城市基础设施、增加地方政府收入、吸引外商投资最有效的手段之一，因此，多数地方政府都有办好“土地财政”、用好土地手段的强烈愿望。在土地直接、间接税收占地方预算内收入40%，出让金净收入又占预算外收入60%的情况下，有些地方政府甚至将经营城市变为“贩卖土地”，既默认房价、地价的持续上涨，又用低地价或零地价来从事招商引资方面的跨地域竞争。这就是为什么在中央政府三令五申、调控措施不断推出的情况下，地根仍然比较宽松的主要原因。据悉，2004、2005年全国土地出让金收益分别为5890亿、5560亿元，但今年第一季度就高达3000亿元，全年肯定远超过以往两年。另据有关部门公布的数据，仅2004年我国查出的违规占用耕地的规模就达到14.8万公顷。如此经营土地的结果，自然是投资规模居高不下，经济从中短期看显示出欣欣向荣的景象。但是，从日本、泰国、香港的历史经验看，这种繁荣的潜在代价或未来风险是很大的。用土地经营来促进经济发展，最终一定会使人与自然的关系更加紧张，以致严重影响到经济包括工农业的可持续发展能力。在房价、地价上涨直至泡沫破灭之后，许多居民将不得不承受负资产之苦，消费能力将严重受损，银行体系将因逾期贷款猛升和抵押品价值下降而陷入危机的状态。即使泡沫没有破灭，地价、房价的持续上涨也会提高投资成本、带动工资上涨，并导致经营环境恶化、外资出现倒流现象。在人民币升值预期比较强烈的情况下，房价上涨还会导致境外热钱以外债、资本金、非居民甚至居民购房的形式大量流入我国，使国际收支失衡的矛盾更加突出。1985年广场协定之后，日本也曾出现日元升值与房价上涨互相促进、以致泡沫在1990年代初破灭的情况。从1985年到1989年，东京的地价、房价曾累计暴涨两倍以上。这种情况是我国应该极力避免的。

　　就投资过猛而言，虽然随着市场经济的发展，私营及外商投资的比重已经超过60%，但从新一轮固定资产投资的特点看，投资的主要推动力显然是来自于地方政府。土地是投资之源。地根的宽松一方面意味着基础设施和房地产投资的扩大，另一方面为企业扩大投资规模提供了有利条件。出于政绩考核的需要，许多地方政府都患有投资饥渴症。为了吸引更多的外来投资，地方政府设置了层层考核的办法(有的地方连纪委、妇联也不例外)，并推出了税费、土地等种种优惠措施。以上这些恐怕就是我国固定资产投资增速在2003-2005年分别高达27.7%、25.8%和25.7%，2006年上半年进一步反弹至29.8%(内蒙古更高达43.5%)的主要原因。政府推动以及如此快速的增长意味着许多投资不一定是理性的，而有可能是非经济目标下的一种特定行为。同时它也意味着，虽然固定资本形成在GDP内的比重2005年已升至45%，远超过日本1970年代经济起飞时30%的比重，但我国的投资效益和可持续性是存在问题的。据麦肯锡研究显示，我国在1990年代初创造1美元的收入需投资3.3美元，但2001年所需投资已提高至4.9美元，比亚洲新兴经济体在高增长期所需的投资整整高出40%。这种以消耗土地和资源为主、以政府的财税支持为基础，而且经济效益又比较低的投资，不仅在将来难以为继，还可能因坏账急增而带来系统性的金融风险。

　　二

　　就涉外经济关系失衡而言，当前最突出的就是外贸盈余过多、对外依存度高以及国际收支持续大幅顺差等问题。2005年我国净出口对增长的贡献为4.5%，出口占GDP的比重已是美国等西方国家的三倍，外贸盈余更是超过1000亿美元，今年可能再上一个新台阶，达到1400亿美元。出口贸易增长良好，对外依存度高固然可以促进就业，但同时也带来贸易摩擦增加、环境恶化等问题。中国目前已获得了贸易大国的美名，但实际上出口产品的60%以上是外企生产的。就算是民企的出口能力大有提高，我们也要考虑国与国之间的关系，要意识到作为一个大国，海外需求是难以长期为我国提供可观的经济增长动力的。一旦美欧经济放缓，依靠出口来保持经济的高速增长肯定将难以为继。同时，我们也必须清醒地认识到，出口的高速增长从某种程度上说与各级财政的支撑是分不开的。在亚洲金融危机中，我国显著提高了出口退税率，但在最近几年经济发展偏快的情况下退税率却仍然处于偏高的水平。在调查中许多外贸企业都承认，他们的利润来源主要是出口退税。除了退税外，许多地方政府还设置了层层考核的指标，并为出口企业提供贴息或奖励。正因为创汇有奖、出口有贴息，所以，有些省市甚至出现了外贸皮包公司，将外省居民和非居民个人的自主出口作为本公司的出口，以领取当地的补贴。用财政来支持出口，既为国外进口商提供了压价的口实，又为国内出口商之间的恶性竞争提供了支撑，最后得益的却是境外的企业和消费者。

　　在外商投资方面，很多地方政府的支持力度也是非常大的。除了中央政府规定的所得税减免及税前抵扣待遇外，许多地方政府还会提供地税及低地价的优惠，并设置针对各部门的外资考核指标。此外，一些地方政府在劳工保护、社会保障和环境保护方面没履行应尽的职责，也为外企提供了低成本的生产环境。尽管中央政府三令五申，禁止层层考核以及违规提供税收和土地优惠的做法，但是许多地方政府实际上仍然以此为获取政绩的有效手段。看看各地上报或对外发表的报告就可以知道，出口顺差多少、吸引外资多少、创汇多少，至今仍是地方政府津津乐道的政绩之一。从表面上看东南沿海一些城市出口总量及增量都很可观，出口结构中高科技产品的占比也很高，但这些出口大部分都具备加工贸易的性质，属于民族品牌的确实少得可怜。以上这些盲目吸引外资的做法，不仅恶化了环境、导致假外资盛行，还使我国经济的对外依存度无论是货物流方面还是资金流方面都越来越高，国际收支也呈现持续大幅顺差的局面。国际收支严重失衡与升值预期互相作用，吸引更多资金流入境内，流动性宽裕的问题随之变得更加突出，未来经济甚至有可能出现资产泡沫化问题和比较高的金融风险。

　　三

　　谈到金融风险，我们就不能不分析一下信贷增长过快与地方政府的关系。在经济扩张时期银行一般都乐于增加信贷，做一些锦上添花的事情。今年上半年我国信贷投放为2.14万亿元，已完成全年预期目标的85.6%。信贷扩张过猛，除了银行上市等临时性因素外，主要是经济发展偏快以及背后所隐含的地根松动、固定资产投资反弹以及外贸出口发展迅速造成的。而后三者如前所述，显然是一些地方政府盲目发展经济的结果。

　　不仅如此，许多地方政府还通过种种方式，干预银行信贷的决策过程。在平时金融监管中东南沿海某省的中国银行行长就曾经向我们反映，省政府这两年开会时分管金融的副省长往往会批评银行放贷不力、本省的存贷差规模较大。某市的市长因为某国有银行行长对政府推荐的项目放贷得力，不仅给予20多万元的奖励，还公开放言，如果哪一天不良贷款冒出来，银行要处分行长的话，市里愿意马上腾出一个局长的位子。

　　在2004年宏观调控中，某市纪委为了完成招商引资指标，竟然通过关系让某

商业银行给属于国家严格限制的冶炼项目违规发放了一笔贷款，而且短贷长用。以上这些信息表明，尽管商业银行的治理机制在完善，授信决策机制较前规范，但在地方政府主导的经济发展模式中，政府对银行行政干预的影响仍然不容小觑。这不仅是金融监管部门应特别关注的地方，也应该是宏观管理部门需着重调控的方向之一。特别对那些城市商业银行、地方性商业银行来说，这几年是否沦为某些地方政府盲目发展经济的工具，非常值得有关部门去监督、核查。

　　四

　　总之，当前经济发展偏快的形势很大程度上是一些地方政府忙于铺摊子、盲目追求发展速度造成的。改革开放28年来，我国各地已出现人人讲发展、处处为发展的政治生态。这固然为国力的增强和人民生活水平的提高提供了强大的动力，但同时也带来了资源、环境、贫富分化、对外依存度高以及民族品牌较弱等一系列的问题。

　　面对新的形势，各级地方政府确实应该树立全局观念，确保政令畅通，丰富发展的内涵，真正去落实中央政府所提出的科学发展观。中央政府各有关部门也应管好土地，管好税收，管住银行；并建立针对地方政府及主要官员，既包括GDP、物价、人均收入，又包括环境、金融风险、劳工保护及房地产等系列指标的绩效考核体系。管好土地的关键是确保总量控制的目标不被突破，严格规范商用及住宅用地的价格确定办法，对土地收入实行收支两条线管理，并指定相当一部分收入用于廉租房建设及供下几届政府使用。管好税收除了两税合一外，还应该明显调低出口退税率，取消地方政府所提供的税费优待，包括创汇奖励、出口贴息以及针对外企的地方税减免等，并在税收方面为民族工业的成长提供更多的支持。管住银行的关键是上级行要在财务及信贷方面针对下级行的一把手建立有效的约束机制，并积极完善审贷分离、对风险委员会负责，以及既考虑贷款人表面财务素质又深入研究经济波动风险的授信决策机制。

　　与此同时，中央政府针对各地在土地、投资、财税、信贷及环保方面的严重违规问题，也应该严加惩处，并像“新丰”事件那样予以曝光。只有在几个关键的环节树立起中央的权威，控制住地方政府的非理性行为，宏观调控才能成功，我国经济才能顺利实现软着陆的目标。