实施土地新政还需解决三大问题

　　日前公布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步明确了地方政府在土地管理和耕地保护方面的责任，同时将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方财政预算，以遏制地方政府盲目扩大征地规模的冲动。国务院通知发出后，对保护耕地、节约土地资源、抑制腐败将会起积极的作用，但要从根本上抑制各地的用地冲动，还需要进一步研究完善相关体制和机制。

　　地方发展面临重新平衡

　　地方政府的用地冲动和我国的财政收支结构有关。实行分税制后，地方财政支出占全国财政支出的比重约60%以上。也就是说，分税制后，地方政府以差不多40%的收入提供了约2/3强的社会支持与公共服务。根据富裕程度、经济结构等因素，各省市承担的财政支出也不完全相同，得到的转移支付也不完全相同。“中央政府出政策、地方出资金”，为经营城市提供了条件，“土地财政”成为上世纪90年代城市经济发展和基础设施改善的发动机，也是地方自主发展的动力，有的地方政府的土地出让金收入甚至占到其预算外收入的60%以上。我们行土地调控的目的是给经济降温，而不是让发动机熄火，最终目的是充分有效开发有限的土地资源，让它真正为民众造福。市场经济环境下重新对国有资产进行有效分配、再分配和利益调整，单纯通过简单地回收权力、由上而下调配的方式恐怕很难实现，自上而下编制的土地利用总体规划和土地利用计划与一些地方的实际需求相脱节，加上用地审批手续烦琐、用地审批成本大，恰恰是地方政府违法用地的重要原因。财政收支比例、转移支付已经基本成熟，在“土地财政”权力上交后，需要重新研究建设用地比例如何分配，地方发展如何平衡，中央和地方如何共治的问题。只有这个问题解决了，发动机才能在合适的功率上运行。

　　工业用地也应执行“招排挂”

　　开发区的税收优惠措施底线是牺牲地方税收，保证国家税收，但土地成本的优惠措施没有底线。前几年许多地方政府在招商引资过程中过分优惠，降低土地成本，甚至实行零地价。工业用地最低标准不得低于土地出让的成本，并按规定收取相关费用，对于保护耕地、节约土地资源、各地区平等竞争非常重要。

　　通知规定，要统一制订并公布工业用地出让最低价标准，这一标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。这一最低标准可能还太低，土地由农地转为建设用地，其成本对于项目成本来说可以忽略不计，最好的办法还是要像

　　耕地保护还需考虑经济效益

　　随着土地“闸门”进一步收紧，土地资源将更加稀缺，项目“落地”也会更难。可能会产生两个效果，一个好的效果是地方政府在选择项目时，会挑选占地规模小、土地产出率高的项目，有效提高土地的利用率，节约土地资源；一个坏的效果是，投资项目在选择用地时，就有可能和乡镇企业联合，占用农业用地。

　　我国的耕地保护形式非常严峻，已经实行了“最严厉”的耕地保护规定，但是效果不佳。耕地保护不能一味靠禁止，还需要靠地区平衡。过去搞耕地的地区平衡是硬指标，承受指标多的地区在经济效益上是吃亏的。在严格禁止同时，要看到耕地的经济效益的确不如建设用地，部分地区的农地转向建设用地是必然趋势。不讲经济效益的耕地保护不仅操作困难，地方政府和民众也难以接受。“卖与买指标”也是资源配置的一条途径，有关部门应该测算一下指标的价值。 (作者系上海社会科学院