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在审计执法活动中，审计机关广泛地存在着自由裁量权。这种权力对严肃审计执法、树立审计形象有着深刻的影响。本文试就审计自由裁量权的认识和控制问题作一探讨。
一、对审计自由裁量权的认识
所谓审计自由裁量权是审计机关依据立法目的和公正合理原则，自行判断行政行为
的条件，自行选择行政行为的方式和自由做出审计处理处罚决定的一种“机动”权力。具体表现为：
1、行政处罚幅度和种类方面，即审计机关做出处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择，包括在处罚种类的自由选择和处罚幅度的自由选择。
2、行为方式方面：即审计机关选择具体行政行为的方式时，自由裁量作为与不作为，包括是否封存帐册，移送有关部门处理等。
3、做出具体行政行为时限方面，审计机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地，如是否延长征求审计意见的反馈时限，检查决定执行的时限等。
4、对事实性质认定方面，即审计机关对被审计单位的违纪行为性质认定有自由裁量的权力。
5、对情节轻重认定方面，如法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节较重的”“情节严重的”这样的词语，在没有规定认定情节轻重的法定条件时，审计机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。
由此可见，审计机关的自由裁量权较之司法实践中的自由裁量权“自由度”更大，使审计机关在监督过程中有更大的主观能动性。法律、法规之所以赋予审计机关如此大的自由裁量权，是由行政活动的性质所决定的，因为国家公共事务纷繁复杂，具体情况千变万化，立法不可能预见复杂的社会事务，所以，法律、法规在许多条款中只能作一些原则性、概括性的规定，这一方面赋予了审计机关一定的自由裁量权，又便于审计机关在法律、法规规定的范围和幅度内根据具体情况行使监督职责，实现监督目标。
但是，自由度如此大的行政自由裁量权是有它的本质要求的。其中核心的要求有两条，一是依法行政，二是合理行政。审计机关只有合理地行使自由裁量权，才能提高审计执法水平，树立审计的权威。从行政自由裁量权自身的“自由”属性来看，存在着职权滥用的可能。如果审计自由裁量权被滥用，将极大地影响了审计机关的权威和形象，也是对法治的破坏。因此，完善审计自由裁量权的控制机制是十分重要的。
二、对行政自由裁量权的控制
对行政自由裁量行为进行控制，应该确立和遵守一定的基本原则。在西方国家，常常根据所谓“法律精神”等理论，通过具体的判例等形式提出一些执法的原则来认定行政自由裁量权的使用是否合理。例如，美国、法国通常认定的不适当的自由裁量行为有：行政行为的目的不是公共利益；符合公共利益但不符合法律所规定的特别目的；程序滥用等。一个合理的行政自由裁量行为应符合以下原则：行政自由裁量行为的理由应是合理的；据以作出决定的理由应与授权的目的有直接的关系；公务人员应没有偏私；行政机关的自由裁量权行为之间应保持一定的连续性。对审计机关来说，对自由裁量权的控制必须明确五条原则：
一是正当原则，即行政行为符合立法原意，使审计机关能够根据复杂多变的具体情况、具体对象作出正确、合理、公正的选择和判断，保障社会公众利益。如果为不正当的目的、动机去行使，则是自由裁量权的滥用，比如出于个人好恶、谋取小团体或个人私利，考虑当事人的“背景”、“关系”和照顾情面等不应考虑的因素等等，毫无疑问，与立法原意是背道而驰的。
二是平等原则，即“同等情况同等对待”。要求行使自由裁量权时，平等对待行政相对人，不得以事实和法律原则以外的因素而歧视或优待某些人。首先要做到在认定事实上人人平等对待，即在事实的性质、情节、后果的确定上要求体现人人平等，不得因行政相对人的特殊身份或与自已的特殊利害关系而有所区别。其次还要求行政主体在适用法律上贯彻人人平等的原则，不得因与行政相对人的特别关系而故意规避、曲解、误用法律和法律原则。
三是先例原则，即行使审计自由裁量权要保持标准的相对稳定性和连续性，对同一类事件的认定和处理要有一个相对统一的标准。同样的事情或行为，审计机关对其处理前后不一致，与法律适用的稳定性不相容，对被处理人来说也是不公平的。被审计单位对审计机关活动的预测，总是以“同样的事以前审计机关是如何处理的”为标准和参照系，遵循惯例和先例也就成为公平行政的基本要求。基层审计机关对每类事件确定一个相对统一的标准，减轻、消除地区内差别对待。在审计系统内可逐步建立参照先例制度，定期编发本系统内的各种典型案例，供执法时参照，平衡不同地区间处罚的巨大差异。当然这些标准或先例不是绝对的，并不妨碍审计机关在说明特殊理由的前提下做出例外裁量。
四是比例原则，即“责罚相当”。《行政处罚法》第4条规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，杜绝畸轻畸重的行政处罚。比例原则还要求行使自由裁量权时要做到裁量的具体手段和裁量的目的相协调、相适应，比如说，在审计处罚时，不考虑具体情况，一律按照处罚的上限处罚就是手段过量。
五是程序原则，程序的公正是实体公正的前提和保证，事实也证明许多自由裁量权的不正确行使往往与程序相伴随，因此还必须严格遵守各项程序规则，认真履行告知、听证、回避等制度，确保自由裁量权在公正程序的轨道内运行。
为了防止审计机关及其工作人员滥用职权，把自由裁量权变成一种专断的权力，应当采取如下对策：
1、健全行政执法监督体系。监督主体不仅有党、国家机关（包括立法机关、检察机关、审判机关），还有被审计的企业事业单位、社会团体、基层群众组织和公民。对已有的法定监督方式还应当根据形势的需要，继续补充、完善；对没有法定监督方式的，要通过立法或制定规章，以保证卓有成效的监督。同时，要有对滥用职权的人采取严厉的惩罚措施，还要有对监督有功人员的奖励和保护。
2、在立法方面，要处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性”，尤其是对涉及到被审计单位合法权益的条款，更应如此。
3、要强调审计机关说明作出具体行政行为的理由，以便确定其行政目的是否符合法律、法规授予这种权力的目的。对说不出理由、理由阐述不充分或者不符合立法本意的，应认定为滥用职权。
4、加强审计队伍建设，提高执法水平。审计人员素质与建设社会主义法治国家的要求还有一定的差距。为此，一方面要加紧通过各种渠道培训审计人员，提高人员素质，帮助审计人员准确掌握立法目的；另一方面要完善内部制约机制，以有效地克服审计处理处罚的人为因素。 （作者：安徽省濉溪县审计局 赵刚）
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