顾联瑜：邮政拆分还有很多不明朗因素

　　第一访谈 中国通信学会邮政委员会学术部主任顾联瑜

　　本报记者 王娜 实习 记者潘爱凤 北京报道

　　锣鼓响了一年之后，邮政政企分开大戏之幕终于正式拉开。

　　9月6日，继“第一批”津浙鲁川陕五地邮政监管机构登场之后，上海邮政管理局宣布成立。有消息称，国家邮政局5位局领导已经兵分五路去各地宣布省级管理局成立，而这将是他们近两周的工作重点。

　　无论如何，2006年在中国“邮政变法”的历史上都将是至关重要的。

　　先是上海民营快递企业进京“请命”，打乱了《邮政法》修改的步骤；继而指导邮政政企分开的“三定方案”下发；此后，组建邮政储蓄银行的时间表清晰下来；如今，最为关键的政企分开大戏终于正式上演。

　　“邮政政企分开并不容易。”9月6日，中国通信学会邮政委员会学术部主任顾联瑜接受本报记者专访时表示，邮政拆分还将面临很多问题。比如，省级以下如何监管？普遍服务和竞争性业务怎么剥离？中国邮政集团的子公司、分公司将如何组建？

　　“邮政体制改革才刚刚开始。”顾联瑜说。

　　邮政拆分年内完成

　　《21世纪》：今天，上海邮政管理局成立；4日，天津、浙江、山东、四川和陕西5个省市的邮政局一分为二，这是否标志着邮政体制改革的大幕已经拉开？邮政政企分开时间表是怎样的？

　　顾联瑜：的确，由“政企合一”到“政企分开”，这是一次重大的体制改革，也是影响邮政今后发展的一项重要决策。这个星期，国家邮政局五位局领导带队，兵分五路到全国各地去宣布省级邮政管理局成立，最后是北京局和国家局的成立，将实行垂直管理体制。

　　管理局行使邮政监督管理职能，其企业职能则剥离给即将组建的中国邮政集团公司，还将组建邮政储蓄银行。总体上，邮政拆分要在今年年内完成。

　　《21世纪》：按照今年3月份国务院下发的邮政体制改革“三定方案”，给了国家邮政局和各地方邮政局498个公务员编制。总体上看，省级以上的管理格局很清楚，但是省以下的市、区、县将如何监管呢？

　　顾联瑜：这确实是个问题，“三定方案”也没有明确。比较明显的例子就是北京，之前有讨论想先让监管机构挂牌，公司后挂，但是我不同意。理由很简单，北京局本身就叫“北京邮政管理局”，不像上海等地方叫“上海邮政局”，所以北京改不改是一样的，容易让人误解。还有，北京下面的区，比一般城市的区要大，还设立不设立监管机构，如果设立是以派出机构还是以其他形式存在，这些都是“未知数”。

　　邮政集团公司也一样，各种类型的业务要成立子公司，到各省还要成立分公司，但是涉及到具体的组建方式，还不是很明朗，都在讨论之中。

　　《21世纪》：这涉及到邮政业务的主辅分离问题，您怎么看待这一问题？

　　顾联瑜：首先，邮政政企分开体制有其自身的特点。国家规定，邮政政企分开后，中国邮政集团公司要强化公共服务职能，承担邮政普遍服务义务，邮政普遍服务亏损由国家财政补贴，以及“实行必要的税收减免政策”等。因此，中国邮政虽然叫了“集团公司”，但其性质却是“国务院授权投资机构”，其“财务关系在财政部单列”，属政府公共服务职能，不同于一般国有独资公司。

　　既然涉及到财政对普遍服务的补贴问题，首先就要将普遍服务和竞争性业务厘清，这样国家对邮政普遍服务建立成本补偿机制才可以实施。

　　邮政集团公司应“一业两制”

　　《21世纪》：您刚才提到了邮政政企分开，与其他行业相比，具体来说有哪些特点？

　　顾联瑜：邮政政企分开不同于其他国有大企业，不是说邮政从此就成为一个完全独立的经济实体，就自主经营、自负盈亏，就应该全盘市场化了。

　　其一，邮政的政企分开实际是在邮政领域内部把政府监管职能与邮政服务职能分离。可以说还是邮政管邮政，只不过是分成两个机构，一个当裁判员，一个当运动员，这是与一般国企不一样的。

　　其二，一般国企政企分开后政府不再管企业经营，企业要自负盈亏，政府不包，资不抵债时可以破产。邮政则不同，政企分开后中国邮政集团公司上面有国家邮政局作为“行政主管部门”，而由财政部作为邮政国有资产的管理部门。邮政也不自负盈亏，政府要建立邮政政策性亏损的财政补偿机制。邮政更不能破产，广大农村的邮政局所和邮路多数亏损，但还必须照常营业和送信送报。

　　其三，邮政是社会公用事业，主要讲社会效益，要在通信中保证国家安全、保障人民的通信权利，同时通过邮政服务促进经济发展。

　　《21世纪》：基于这些特性，过去邮政系统的财务是如何管理的？拆分之后将如何改革结算系统？也就说，邮政集团公司会如何运作？

　　顾联瑜：过去是没有结算的，各地要上交收支差额，发达地区补贴落后地区，省级之间业务不结算。现在结算系统确实正在改革。

　　我认为，邮政集团公司内部要建立两套不同的机构体制、两套不同的运行机制、两套不同的考核制度，我们称之为“一业两制”。

　　一套是普遍服务体系，包括邮政网及各级邮政局所、各级邮路、邮件处理中心、邮件转运中心，函件、包裹等普遍服务业务(也包括特殊服务业务)。这一体系属于社会公用的基础设施，以社会效益为目标，不实行市场化运作，不考核经济指标；实行收支两条线，亏损部分由公共财政贴补，并享受减免税收、收费等优惠政策待遇。

　　另一套体系是商业性服务体系。这一体系应按国家体改要求“组建物流、速递、电子商务等专业公司，实行专业化经营”，要“建立完善公司法人治理结构”。按专业组建起来的专业公司为邮政集团公司下属的子公司，其性质可以是全资子公司，也可以是由集团公司控股的子公司。专业公司自主经营，业绩优良可以争取境内外上市融资。

　　《邮政法》修改今年难上会

　　《21世纪》：原定于今年4月提交全国人大审议的《邮政法(修改稿)》一直延迟至今，这是否与3月份上海多家民营快递企业进京游说有关？

　　顾联瑜：是的，现在国务院法制办还在研究，广泛征求意见。据我了解，尽管没有提交到全国人大审议，但是全国人大法工委已经介入讨论了。按照惯例，今年全国人大还有两次会议，《邮政法(修改稿)》恐怕上不去了。

　　《21世纪》：《邮政法(修改稿)》开宗明义地提出了立法目的是为了保证寄送安全和普遍服务，但是法律对于普遍服务的篇幅并不多，焦点始终集中在“专营权”上。

　　顾联瑜：的确，我也建议修改《邮政法》应该加大普遍服务的篇幅，明确普遍服务的标准。具体来说，如网点密度、邮路长度、投递频次、投递深度等具体指标。比如说，网点密度，这有两个标准，一个是服务半径辐射，一个是服务人口。现在我们研究提出平均每1万人应该设立一个局所，这个建议已经被北京局采纳，北京需要新建700多个局所。

　　《21世纪》：《邮政法》几次修改稿中对于提高农村邮政服务并没有什么改善，您怎么看？

　　顾联瑜：我们正在做一个有关提高农村邮政服务水平的课题，重点研究投递的频次和深度。确定不同地区投递的时间标准。最难的问题是深度，农村过去都是送到村委会，没有深入到户。现在我们争取城镇化的地方，有门牌号的要深入到户；没有门牌号的，通过村邮站也要深入到户。不过，改革后村邮站以哪种形式存在还是问题。