破产法立法背后的故事：历时十二载几次搁浅

　　通过破产让半死不活的企业死去，体现了人类在制度安排上的某种智慧

　　2006年8月27日，我国社会主义市场经济法治化进程中值得纪念的一天———《中华人民共和国企业破产法》获十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过，并将从2007年6月1日起施行。

　　昨天，企业破产法起草工作组有关负责人接受了本报记者的专访。企业破产法的起草工作为何跨越三届人大任期，前后历时十二载？起草过程中，遇到了哪些疑难，立法部门又是如何解决的？……立法背后的故事，无疑为我们进一步加深理解这部法律提供了一把钥匙。

　　一波三折，十二年磨一剑

　　记者：从1994年开始，企业破产法就列入了全国人大常委会的立法规划之中。掐指算来，这部法律起草经历了三届全国人大任期，费时十二年之久，期间几次搁浅。能介绍一下这部法律起草的经过吗？

　　起草工作组负责人：根据八届全国人大常委会立法规划的要求，八届全国人大财经委从1994年3月开始组织有关部门和研究单位成立起草组，开始研究起草破产法草案。为了广泛听取意见，起草组组织若干调研组到各地进行了深入的调查研究，同时委托辽宁、四川两省人大财经委分别起草出一份草稿。并就《企业破产法(试行)》和《民事诉讼法》第十九章“企业法人破产还债程序”及国务院有关规定的实施经验进行了总结。在上述工作的基础上，起草组经过深入研究论证，广泛征求意见，拟订出破产法草案初稿，经向有关部门、地方和国内外专家多次征求意见，形成《中华人民共和国破产法(草案)》，经八届全国人大财经委员会全体会议讨论通过后，于1995年提交全国人大常委会。但是，由于对本法的出台时机是否成熟存在不同意见，以及

社会保险制度及其立法一时难以配套等原因，草案当时未能进入全国人大常委会审议程序。

　　九届全国人大期间，起草组继续进行这一工作，一方面对当时企业改革与破产现状进行总结研究，同时着手继续修改破产法草案。2000年3月，起草组召开会议，就草案的修改问题进行了研究。大家认为，随着国有企业改革的进一步深入和市场经济的发展，将草案提交常委会审议的时机已基本成熟，草案包含的内容经过反复修改，广泛征求意见，已基本可行，起草组应当抓紧工作，争取早日提交常委会审议，会议还就草案修改的原则提出了具体意见，原拟于2002年上半年再次上报全国人大常委会审议，后因个别地方出现了企业不稳定现象并引起人们对国有企业破产有关问题的分歧意见，这一工作又暂告一段落。

　　十届全国人大成立后，企业破产法再次被列入五年立法规划，确定继续由全国人大财经委员会负责组织起草。财经委员会于2003年8月调整起草机构，再次启动草案修改起草工作。起草组根据全国人大常委会领导的指示和立法指导思想，总结以往工作，结合我国国情和实践经验，广泛开展调查研究，多次召开立法座谈论证会，认真听取各方意见，不断修改完善草案，并于2003年11月将草案再次送各地和有关部门征求意见。就草案涉及的一些重要问题，采取登门拜访的形式，与有关方面多次进行协商，基本取得一致意见。2004年5月，起草组再次召开大规模座谈会，征求人民法院、国务院有关部门、地方、企业、职工和破产清算从业人员的意见，就一些重要问题进一步达成共识。5月28日，草案经全国人大常委会办公厅正式征求国务院意见。随后，起草组逐条研究国务院等各方面反馈的意见，再次对草案进行了修改完善，形成正式草案，经全国人大财经委全体会议审议通过后，于2004年6月21日正式提交十届全国人大常委会第十次会议进行初审。

　　此后，十届全国人大常委会第十二次会议在2004年10月对草案进行了第二次审议。本来是再经过一次修改审议以后，就可以通过了，但恰恰在这一关键时刻，在破产清算、债务清偿顺序问题上出现了争议，争议的焦点是到底劳动债权优先，还是担保债权优先？这一争就是两年。两个优先都有硬道理。立法时到底把哪个放在优先的地位，就成了立法者的难题，处在两难之间，难以取舍。在全国人大和国务院领导的关注下，全国人大法律委员会、法工委和国务院法制办以及许多专家学者进行广泛调研，做了大量工作，终于找到了结合点与突破点，提出了目前这一“新老划断”的方案。这是立法工作的重大突破，解决了历史遗留难题，也和立法的指导思想统一起来，扫除了障碍，同时也凸显出这部法律的中国特色。这一处理方式得到了各方面的广泛认同，在这次常委会审议修改之后，以157票赞成，2票反对，2票弃权获得通过。

　　破产立法，在争议中成熟

　　记者：听说在破产法起草过程中，有关方面曾在一些问题上产生过意见分歧，对有些问题的争议还比较激烈。能谈谈这方面的情况吗？

　　起草工作组负责人：在法律起草过程中，有意见分歧是正常的。除了前面提到的劳动债权与担保债权谁优先清偿的问题外，在适用范围、破产原因、重整制度、破产企业职工权益保护、金融机构的破产等问题上都曾有过争论，我就其中的几个问题简要地作个介绍：

　　第一个问题，关于适用范围。这在起草中有过较大争论，也几经变化。一种意见建议将商自然人，即个体工商户的破产及消费信贷破产纳入本法调整；一种意见即起草组意见，适用所有企业法人、合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人以及依法设立的其他盈利性组织。后来在审议中，主要考虑到合伙企业与个人独资企业破产要连带到合伙人与个人投资者破产，而个人破产需要一定的财产登记制度与个人信用及相关的制度配套，加之依法设立的赢利性组织没有形成固定的含义，且难以划定明确的范围，为便于操作，最后将本法调整范围局限为企业法人。当然，有必要指出的是，本法虽不直接调整合伙企业与个人独资企业，但对这类企业破产的法律规定也做了必要衔接。

　　第二个问题，关于破产原因。早先的草案对于企业破产原因规定为：“债务人不能清偿到期债务的，依照本法规定的程序清理债务”。这样规定，简单明了、易于操作。在征求意见和审议中，有不少人存在一种担心，即仅以这样一个原因即允许债权人或债务人申请破产，会不会引发大量企业，特别是国有企业破产呢？会不会给一些恶意申请者以借口？也有意见认为，目前有一些国有企业不同程度存在不能清偿到期债务的问题，如不加限制地以一种原因作为破产原因也不利于这类国企的脱困。根据这一情况，立法机关将破产原因修改为，企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力。

　　第三个问题，关于金融机构的破产。依据本法规定，

商业银行、保险公司等金融机构的破产从大的方面应适用本法。但由于这类企业比较特殊，对于这类企业的破产要有一定的特殊措施。故在起草过程中，曾有人建议商业银行等金融机构的破产不适用本法。但后来考虑到如不适用本法，就这类企业的破产专门制定破产法既不可能，也不符合立法的经济性原则，而且本法规定的相关程序对这些企业也是适用的。故在最后通过的法律中，对金融机构的破产做了较为具体的规定，同时规定由国务院依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法，即对这类企业破产的一些特殊事宜，要按照国务院依据企业破产法和商业银行法等法律、行政法规制定的实施办法来办理。

　　企业破产法的通过，是我国破产制度建立健全的重要步骤，但还不是全部。由于种种原因，现在的这部法律对个人破产问题没有涉及，但随着条件的成熟，这一问题最终会得到解决。到那时，我国的破产制度才趋于完整、完善。