|
修订后的《审计法》已于6月1日正式施行。《审计法》对审计工作的新规定、新要求，也正在或逐步地得到贯彻执行。如何适应修订后的《审计法》对预算执行审计工作的新要求、切实搞好下一年度的财政预算执行审计工作，已成为当前各级审计机关和审计人员不可回避并且必须加以认真研究和探讨的重大课题之一。为此，本人通过对《审计法》（修订）的学习，结合当前审计工作实际，就如何进一步做好新形势下的预算执行审计工作谈几点想法。
一、关于预算执行审计的目标
“目标明”、“思路清”，做任何工作必须先确立一个目标，然后围绕这个目标寻求工作思路和方式方法。要适应修订后的《审计法》对预算执行审计工作的新要求，紧紧跟上这根指挥棒的指挥节奏，也必须先明确工作的目标。总结10多年来预算执行审计工作的基本经验，其中重要的一条也就是“目标明确”。1995年刚刚开展同级财政审计的时候，由于对预算执行审计心中无数，便将审计的目标定位为“查清‘小财政’家底”；为保证做到“初战告捷”，工作上采用了“摸着石头过河”的方式，“一项审计两次进点”（分“预审”和“终审”两步走）。几年以后，随着审计工作经验的不断积累和方式方法的日益成熟，预算执行审计的目标则向“查清‘大财政’家底”发展；方式方法上也不再分“预审”和“终审”，而是一次性进行，审计的范围也不断扩大。随着财政体制改革的不断深化和公共财政体系建设的不断完善，以及地方人民代表大会常务委员会对政府财政监督力度的不断加大，审计机关对预算执行审计的目标也进行了调整。如今，预算执行审计已向揭示财政预算管理和执行中存在问题、促进加强和规范财政管理等更高目标发展。为实现这一目标，预算执行审计的方法和重点，也实现了由收入审计与支出审计并重向以财政支出审计为重点的转移，并配合开展大量的专题审计和审计调查，审计工作取得了较好的成效。
修订后的《审计法》对预算执行审计提出的新要求，主要体现在对预算执行审计及其工作报告内容和要求的变化，以及对违反财政收支行为进行审计处理后的救济途径的调整等方面。贯彻落实《审计法》新的规定和要求，应当进一步明确预算执行审计的目标。通过对《审计法》的学习和理解，笔者认为，应把“揭示问题、规范管理、完善制度、提高效益”作为今后一段时期预算执行审计的目标。在操作方法上，应结合贯彻落实审计署“五年规划”的要求，辅之以效益审计的探索和实践。
致于“摸清家底”是不是或要不要作为预算执行审计的目标，笔者认为，各地可根据经济发展、发达等具体情况而定。理由有以下几点：第一，在经济发达地区，完成预算收入计划一般都没有问题（况且年初政府在确定收入计划时还都留有余地），即使有部分收入没有及时入库，有多少、放在哪里，一般来讲地方领导心中是有数的。因而对此审计的效果不明显。第二，目前地方审计机关所查的税收收入主要是地方税收部分，致于国税分成这部分是否真实、完整，地方审计机关一般不涉及，从这一点讲，以前的收入预算执行审计是不够完整的。第三，从实践来看，以前查的无论是“小财政”家底还是“大财政”家底，也无论审计结果怎样，都只不过是“账面数字”，而真正的“家底”实际上很难查清。属于政府的资产到底有多少？属于应由财政负担的负债和或有负债到底又有多少？查清这些问题单靠预算执行审计困难很大。
为有效地实现上述目标，进一步发挥审计在促进公共财政体系建设中的作用，预算执行审计还应把握和坚持“三个有利于”的原则，即：有利于政府加强对地方财政收支的管理；有利于人民代表大会常务委员会加强对地方财政预算执行和其他财政收支的监督；有利于促进政府财政、税务部门和其他部门依法有效地行使预算管理职责。
二、关于预算执行审计的内容
《预算法》规定的财政预算包括收入预算和支出预算，预算执行也包括收入预算执行和支出预算执行。修订后的《审计法》对财政预算执行审计的内容作出了明确规定。毫无疑问，《预算法》规定的财政收入、支出预算的具体项目和内容都是审计机关预算执行审计的内容。根据预算执行的特点和流程，预算的编制、批复、管理、执行以及预算的调整等等，也都属于预算执行审计监督的内容和范围。
根据修订后的《审计法》，预算执行审计应突出“预算”这个重点，紧扣“执行”这个环节。重点检查预算收入征收部门是否依照规定及时、足额征收应征的预算收入，是否存在擅自减征、免征或缓征应征预算收入问题，有无截留、占用或挪用预算收入现象。检查有预算收入上缴任务的部门和单位，是否依照规定将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国库，有无截留、占用、挪用或者拖欠现象。检查国库部门是否按规定及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付。检查财政部门预算批复、预算调整执行情况等。
此外，根据修订后的《审计法》和《审计法实施条例》（修订草案）的规定，笔者认为，在开展预算执行审计时还应关注以下内容：
一是“其他财政收支”。根据有关规定，“其他财政收支”的具体内容包括：财政部门按规定管理、使用的预算外资金和财政有偿使用资金；本级各部门按规定管理和使用的预算外资金。《审计法实施条例》（修订草案）中规定的“未纳入预算管理的政府性基金，未纳入预算管理的行政事业性收费，未纳入预算管理的国有资源、国有资产有偿使用收入，未纳入预算管理的应上缴国家的国有资本经营收益，其他未纳入预算管理的财政资金”，也是“其他财政收支”审计的内容。
二是有关部门对审计查出问题的纠正和处理情况。根据修订后《审计法》第四条第二款“国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正和处理结果向本级人民代表大会常务委员报告”的规定，审计机关在开展预算执行审计时，应对上一年度被审计对象对审计查出问题的纠正和处理情况进行跟踪审计，或开展专题的审计调查，并应将结果以适当的方式予以报告。
三是本级人民代表大会常务委员会要求的其他事项。对应于《审计法实施条例》（修订草案）第七条之规定，在预算执行审计中，本级人民代表大会常务委员会要求的其他事项的审计，审计机关必须考虑和完成，并在审计工作报告中予以反映。
诚然，预算执行审计的内容还应根据《预算法》修订的情况作相应的调整。
三、关于预算执行审计工作报告的编写
审计工作报告是反映预算执行审计工作情况、审计内容和审计结果的重要载体，是本级人民代表大会常务委员会审查和批准本级财政决算的重要依据，也是审计工作质量好坏和审计工作水平高低的具体体现。因此，写好预算执行审计工作报告十分重要。
修订后的《审计法》规定“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况”。《审计法实施条例》(修订草案)规定“审计工作报告应当重点报告本级预算执行审计情况，并报告其他财政收支审计情况和本级人民代表大会常务委员会要求的其他审计情况”。
根据新的规定和要求，结合当前工作实际，笔者认为，对预算执行审计工作报告的结构和内容可作以下初步考虑：
（一）报告的结构
预算执行审计工作报告大致应包括以下五个部分：第一部分为前言；第二部分报告财政预算执行的审计情况；第三部分反映其他财政收支的审计情况；第四部分反映人大常委会、政府等交办或要求的有关事项的审计情况和其他重大项目、重点资金的审计情况；第五部分为建议意见。
（二）报告的内容
第一部分作为“开场白”，简单地反映开展工作的依据和审计工作组织情况等。
从第二部分起为报告的主体。
第二部分主要反映财政一般预算和基金预算的收、支计划和完成情况及预算执行的平衡情况。同时，利用对财政、税务等收入征收部门的审计资料，对收入预算执行情况进行分析、评价；利用对有关部门预算的执行审计或专题审计和调查的资料，对预算支出执行情况进行分析、评价。
此外，在预算执行审计中查出的需要依法作出处理、处罚的问题和处理决定也在这部分中反映，以保证预算执行审计内容的统一性和完整性。
总括地说，这部分主要报告预算情况、执行结果、分析评价、存在问题及处理意见。
第三部分主要反映本次预算执行审计中对其他财政收支的审计情况和结果。至于该部分内容的繁简、多少，视审计内容而定。但应注意，不能把不属于“其他财政收支”的内容或于本年度预算执行无关的其他项目和专题的审计情况一股脑儿地纳入进去。
第四部分主要反映人大常委会、政府等交办或要求的有关事项的审计情况（内容取决于人大常委会和政府）。在这个部分中，还可以适当考虑其他的一些审计情况（如，对社会、民众关注的重大项目、重点资金的审计情况），但数量和篇幅应严格控制，以免冲淡预算执行审计这个主体。
第五部分的建议意见，主要应针对审计中发现和查出的问题，就如何从体制、机制和制度层面上解决、避免和控制类似问题的产生，提出加强管理、完善办法、促进发展的建议和意见。提建议时应避免两种倾向：一种是提“头痛医头、脚痛医脚”的过于微观的建议；另一种是提“放之四海而皆准”的过于宏观的建议。应力求注意建议的针对性、操作性和前瞻性。
（三）报告的标题
《审计法》和《审计法实施条例》（修订草案）都明确规定向人大常委会提出“对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。虽然《审计法》强调了审计工作报告“应当重点报告预算执行的审计情况”，但并没有否定或排除“其他财政收支”。因此，即使审计工作报告中没有反映“其他财政收支”审计的内容，也应在标题中保留“其他财政收支”几个字（没有相应内容可以在报告适当位置加以情况说明）。另外，从新的要求和实际情况来看，预算执行审计工作报告的内容也很难保证完全是当年预算执行方面的（但主要的应该是），或多或少会有一些其他方面的内容。对此，笔者认为，将工作报告的标题仅仅表述为“＊＊年度财政预算执行的审计工作报告”有欠妥当，而包括“预算执行和其他财政收支”这两个方面，既符合法律规定，又符合实际情况。（作者：江苏省常州市审计局罗志敏）
（本文内容仅为作者个人观点，不代表任何审计机关和本网站的观点，未经许可，不得转载）
| 
