农合法更名 主管部门之争有新说法

　　本报记者 秦旭东

　　北京报道

　　8月22日，本报记者独家获悉，正在十届人大常委会二十三次会议上进行第二次审议的《农民专业合作社法》(草案)有重大改动。一审草案中“农民专业合作经济组织”的称谓在二审草案中被“农民合作社”取代。

　　改名的背后涉及法律调整范围的改变。此外原草案中关于“农合”组织参加或成立联合经济组织，参加或成立行业协会的规定也被删除。

　　而有关主管部门的分歧，也有了新说法。几番争锋下来，农业部门的意见占了上风，“农业行政主管部门”被明确写进二审草案，但并不表明其是主管部门。而之前，设立“主管部门”的意见遭到中华供销合作总社、全国科协等部门的强烈反对。(相关报道见本报7月5日《人大明确“农合”组织法律地位》、7月12日《“农合”组织立法仍有争议》)

　　“农合法”立法进展之快为近年立法中少见。在十届人大常委会2006年立法计划中，原本只是位列“二类计划”——也就是“应抓紧调研、起草工作，根据草案或立法时机适时安排审议”，但实际进展却比很多“一类计划”中的立法还快。

　　据参与立法的人士介绍，这是因为中央对这个立法“高度重视”，希望藉此加强“三农”工作，而“新农村建设”国策的提出也是这个立法加速的契机。

　　称谓修改的背后

　　二审之前，这部法律名称定为《农民专业合作经济组织法》，全国人大农业与农村委员会(下简称农委)法案室主任王超英解释说，“‘农民专业合作经济组织’念起来有些拗口，它的本质就是国际上的农产品合作社，也就是农民合作社。”

　　全国人大法律委员会同农委和中央农办、国务院法制办、农业部研究认为，在实践中，不少地方已将这类组织称为“农民专业合作社”。“为使本法所调整的农民专业合作经济组织与其他类型的农民专业合作经济组织相区别，做到名副其实”，法律委员会建议将本法的名称修改为农民专业合作社法。

　　但这个修改涉及的不止是“名”，还有“实”，它涉及法律调整范围的收缩。

　　据国务院发展研究中心农村部的调查研究，我国传统的农村合作经济组织包括供销合作社、信用合作社和社区经济组织，改革开放后出现的新型农合组织包括各种形式的专业协会、专业合作社和股份合作社。

　　新农合组织主要有五类，包括由科技协会、农业技术推广站等政府事业单位和乡村干部、供销合作社、龙头企业以及农村中的专业户和经销大户自发建立的组织，主要形式有农民专业协会和农民专业合作社两种。

　　之前的审议中，一些意见提出，本法的调整对象只是从事经营活动的实体型农民专业合作经济组织，而不适用于只为成员提供技术、信息等服务，不从事经营活动的农业生产技术协会等专业合作经济组织。

　　此次修改后的法律只调整专业合作社这种形式。草案对其定义为“同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者”的互助性经济组织，涉及农资购买、农产品销售、加工、运输、仓储以及相关的技术、信息等服务。

　　一方面是新的草案调整范围缩小，而另一方面希望范围应该扩大，弃“专业”而选“综合”的呼声也不小。

　　民建中央法制委员会在7月底的一个会议上对该法提出的意见中就建议，将“农民”改为“农村”，并删除“专业”二字。

　　这种观点在学界和一些地方实践上支持者甚众。

　　但是新草案删除了关于“农合”组织的联合组织和行业协会的规定。

　　主管机关之争

　　与“联合组织条款”消失相关的还有主管机关条款的变数。

　　一审草案第十一条规定“各级人民政府应当组织有关部门依照本法规定和各自职责”，对农合组织进行指导、扶持和服务。

　　围绕这个条款，农业部和供销合作总社、全国科协以及民政部等的争议自立法之始延续至今，多种方案被提出，而“有关部门”的表述在今年3月和6月均获得通过。但是二审中，不少委员提出应明确主管部门，农业部门来担当这个角色是国际惯例。

　　二审草案对此有新的说法，第九条规定，县级以上政府应当组织“农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织”来负责。

　　草案说明中，人大常委会强调，农民专业合作社作为一类市场主体，和公司、个人独资企业、合伙企业一样，在法律中不宜规定“行政主管部门”、“执法主体”。除农业部门外，政府其他部门和供销合作社、科协等组织也应该按其职责对农民专业合作社进行自导、扶持和服务。

　　全国供销合作总社合作指导部部长刘惠则认为，“农合”法是一部确立农合组织这一种市场主体的法律地位并规范其内部运作机制的法律，属于民商法，而不是“促进法”。要尊重农民的自主性和市场主体间的平等关系，无须设立主管部门，要防止以“促进”之名对农民的生产组织化进行行政干预和强制。

　　前述民建中央法制委员会建议，掺杂这些政策性规定不符合这部法律的特性，会造成法律不稳定，建议将这些政策性规定单列出来，以政策规定的形式发布。

　　金融合作缺失

　　中华全国供销合作总社合作指导部副部长张元宗认为，新草案中最大的两个问题，一个是删除了“农合”组织的联合组织的规定，另一个是金融合作的缺失。

　　金融合作内容由于金融部门的反对而很早就被排除在立法之外，但是众多三农学者均有不同意见。中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军表示，“如果对农民的合作不开放那些可能产生规模效益的产业，如购销、保险、金融，只允许在低效益的生产领域中搞合作，无疑是把农民逼上死路，国际上生产领域的农民合作95%都是失败的。”

　　陈林认为缺乏金融合作，农村合作只能是无源之水，日韩的综合农协中，就是靠信用业务赚取的收入来补贴其他对农民的服务。农民金融合作并不是那么可怕，而且合作组织内部的资金融通也是不可避免的。