物权法草案五度审议 公产私产平等保护

　　本报记者 程刚 崔丽

　　物权法应以保护私有财产为主，还是以保护公有财产为主？如何防止国有资产流失？如何准确反映党的农村基本政策，维护农民的根本利益？今天，物权法草案提交十届全国人大常委会第二十三次会议进行第五次审议，上述三个在立法过程中引发争议的重大问题成为众人瞩目的焦点。

　　作为中国民法草案最重要的组成部分，物权法草案于2002年12月与民法草案其他部分一起经历了首次审议。在随后的4年间，物权法草案在民法草案九个组成部分中被排在立法进程的优先位置，先后经过了二审、三审和四审。

　　由于与普通百姓的切身利益息息相关，

物权法在制定过程中始终受到社会各界的高度关注。审议过程中，最高立法机关征求意见的范围不断扩大。2005年7月10日，物权法草案全文向社会公布，广泛征求意见。在随后的40天时间里，社会各界通过网络、报刊等媒体和来信等方式共提出11543条意见。

　　随后，全国人大常委会有关部门多次召开座谈会，继续就物权法草案的修改和完善听取各方意见。全国人大常委会有关负责人提出，修改物权法草案，需要深入研究如何准确反映中国社会主义基本经济制度，如何防止国有资产流失，以及如何维护农民的根本利益等重大问题。

　　最高立法机关对如何妥善处理上述三个重大问题格外慎重。盛华仁副委员长于今年年初主持召开座谈会，听取多个部门的负责人和经济学家、法学家的意见。全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委今年6月专门召开物权法草案立法论证会，听取有关专家的意见。

　　全国人大法律委员会副主任委员胡康生对草案作说明时，就立法过程中如何处理上述重大问题给出了明确答案。他表示，物权法既要强调“维护国家基本经济制度”，又强调要“体现对国家财产、集体财产和私有财产平等保护的原则”。草案还进一步加大了对国有资产的保护力度。

　　平等保护国家、集体和私有财产

　　作为民法典的重要组成部分，物权法是确认财产、利用财产和保护财产的基本法律，是调整财产关系的重要法律。一些法律专家评价说，中国制定物权法，一个主要目的就是“构建完善的私有财产保护法律制度，依法保护私有财产，最终促使一切创造社会财富的源泉充分涌流”。

　　2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，增加了“公民的合法的私有财产不受侵犯”这一突破性规定，使私有财产权上升为宪法权利。在随后最高立法机关对物权法草案进行二审、三审、四审的过程中，许多人呼吁应尽快将保护私有财产的宪法原则落实到具体的法律中。

　　但同时，由一些学者质疑某些企业家利用多种手段“套取”国有资产而引发的争论，也将公众对国有资产流失的担心推向了顶点。

　　很多人在最高立法机关征求意见时表示，希望通过立法进一步加强对国有资产的保护，防止被不法之徒侵吞。人大常委会部分委员在审议时也要求在物权法草案中增加条款，加强对国有资产的保护。

　　2005年10月，物权法草案四次审议稿进一步强调将维护公有制为主体、多种所有制经济共同发展的国家基本经济制度作为立法目的和基本原则，同时又强调平等保护国家、集体和私有财产的原则。

　　在草案修改过程中，有人提出，物权法是私法，首先应该保护私有财产，按照先私人、再集体、后国家的顺序加以保护。但也有人表示反对，他们认为国家和其他民事主体不是平等主体，对他们的财产不能平等保护。

　　对此，全国人大法律委员会研究认为，从中国的国情和实际出发制定物权法，首要的问题是必须全面、准确地体现我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。只有这样，才能制定出一部具有中国特色的社会主义物权法。

　　最新的法律草案因此明确规定：“国家坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，保障公有制经济的巩固和发展，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，保护国家的、集体的、私人的合法权益。”

　　同时，草案增加规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”

　　胡康生副主任委员今天在作说明时表示，中国实行的是社会主义市场经济体制，它的社会主义性质是由国家的基本经济制度，主要是由居于主体地位的公有制经济决定的，同时对属于不同市场主体的财产给予平等保护又是适应市场经济公平竞争的一条基本原则。

　　“因此，坚持我国的基本经济制度和对国家财产、集体财产和私有财产给予平等保护是一个统一的有机体。没有前者，就会改变社会主义性质；没有后者，就违背了市场经济原则，反过来又会损害基本经济制度。”胡康生说。

　　至于国家根据经济社会发展情况，在产业政策、市场准入、税收优惠、贷款发放等方面，对不同地区、不同行业、不同项目采取不同的调控政策和手段，胡康生今天表示，这属于政府对经济的宏观调节，需要由其他法律另作规定。

　　国有财产保护力度将进一步加大

　　在草案修改过程中，有人认为，物权法既然要体现平等保护的原则，那就不宜过多强调对国有资产的保护。

　　但随着2004年开始的有关国有资产大量流失的争论，使国有资产保护成为公众关注的焦点。常委会部分委员在审议中要求在物权法草案中增加条款，加强对国有资产的保护。

　　作为回应，2005年6月，物权法草案三次审议稿专门增加条款，规定企业主管人员以无偿转让或低价出售、低价折股等手段造成国有资产流失，以及企业主管人员严重不负责任，造成国有和集体企业严重亏损、倒闭的，将依照不同情况，追究企业相关主管人员的民事、行政乃至刑事责任。

　　“法律委员会研究认为，物权法应当坚持平等保护的原则。同时，从实际情况看，目前经济领域中受侵害最严重的恰恰是国有资产，物权法就加强对国有资产的保护、切实防止国有资产流失作出有针对性的规定，是必要的。”胡康生说。

　　草案四次审议稿对哪些财产属于国家所有、国有自然资源的有偿使用和合理开发利用、国家出资企业的出资人制度、用益物权人不得损害所有权人的权益以及对国有财产的保护等问题，作出了明确规定。

　　胡康生表示，为了进一步加大对国有资产的保护力度，法律委员会根据常委会委员的审议意见和各方面的意见，还作了如下修改和补充：

　　——将有关条款修改为：“违反国有资产管理规定，通过企业改制、关联交易等，低价转让、集体私分、擅自担保或者以其他方式造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。”

　　——增加规定：“履行国有资产管理、监督职责的机构，应当依法加强对国有资产的管理、监督，防止国有资产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。”

　　胡康生还建议有关方面抓紧研究制定和修改完善有关加强国有资产管理、监督的法律、行政法规，全面加强对国有资产的保护，切实防止国有资产流失。

　　“放开土地承包经营权抵押”条件尚不成熟

　　为维护农民的根本利益，根据党的农村基本政策，物权法草案四次审议稿对确认土地承包经营权属于用益物权、维护农民的土地承包经营权、限制收回承包地、维护农民享有依法流转承包地的权利、承包地被征收的补偿标准和程序等作了明确规定。

　　但在草案修改过程中，对土地承包经营权的抵押和宅基地使用权的转让能否放开，仍存有不同意见。一些人建议，物权法草案应规定，农村土地承包经营权可以抵押，宅基地使用权可以转让。

　　胡康生副主任委员今天就草案修改情况作说明时表示，法律委员会同国土资源部、农业部等部门反复研究，认为我国地少人多，必须实行最严格的耕地保护制度。目前，我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民基本生产生活保障。“从全国范围看，放开土地承包经营权抵押和宅基地使用权转让的条件尚不成熟。”

　　他表示，物权法草案有关规定与宪法、农村土地承包法、土地管理法等法律的规定是一致的，同中央有关方针政策也是一致的，建议以不作改动为宜。

　　胡康生表示，为了进一步全面、准确地反映党的农村基本政策，维护农民的合法权益，法律委员会根据常委会部分委员的审议意见和各方面的意见，建议对草案四次审议稿作如下修改、补充：

　　——草案增加规定：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

　　——在“土地承包经营权”一章中增加关于承包期的规定：耕地的承包期为三十年；草地的承包期为三十年至五十年；林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

　　按照现行有关法律规定，农村集体所有的土地只有通过征收转为国有土地，才能进行城市建设、

房地产开发。在草案修改过程中，常委会部分委员、一些部门及地方提出，按照现行土地征收制度，农民的利益难以得到切实保护，需要认真研究土地制度改革问题。

　　胡康生表示，法律委员会经同国土资源部等部门研究后认为，上述意见值得重视。目前我国用地制度改革正在深化，尚待总结实践经验，通过修改现行有关法律从根本上解决这个问题，现在物权法还难以作出具体规定。因此，法律委员会建议作出原则规定，“建设用地使用集体所有的土地的，应当依照有关法律规定办理。”

　　本报北京8月22日电