社保阳光如何普照失地农民

　　本报记者：杨锋磊 姚雪青

　　编者按：目前，我国的经济总量已经位居世界第四，外汇储备高居世界第一。今年上半年，我国的财政收入再创历史新高，突破了2万亿元。伴随着综合国力和公共财力的增强，如何加强社会保障的覆盖范围，建立一个全民共享的社会保障体系，成为一个无法回避的重要问题。尤其是，随着城市化进程的加快，“十一五”期间我国每年将新增300万失地农民。如何保障这批失去基本生产资料人群的生存权和发展权，对我国原本就不完善的社保体系提出了严峻挑战。

　　农民失地：经济高速增长必然付出的代价？

　　《中国经营报》：劳动和社会保障部有关负责人预测，“十一五”期间，预计每年新增被征地农民300万。近十年，由于我国城镇化速度加快，被征地农民达到4000多万。失地农民问题越发严重，那么这种现象形成的根源是什么？失地农民的增加是否是我国经济高速增长必然付出的代价？

　　张晓山：我国现在还处于工业化发展的中期阶段，工业化、城镇化是不可避免的发展趋势。在这样的趋势下，农用土地的减少在一定程度上是不可避免的。而农用土地的减少，必然伴生的就是失地农民问题。但也有专家持比较乐观的态度，他们认为通过相应的土地的整治，以及集约用地等方式，农用地减少不会成为一种比较突出的现象。

　　张玉林：“发展”或者“增长”都需要土地，但是未必一定导致圈地运动。圈地与其说是发展或增长的伴生物，不如说是制度所导致。从这一角度来看，学术界所争论的所谓农民有无土地所有权的问题已不是问题，因为在现有的体制下，即便农民拥有了所有权，某些地方政府也同样可以加以剥夺，就像城市里的强制拆迁一样。

　　如何保障失地农民的知情权和谈判权？

　　《中国经营报》：失去土地，对农民来说，意味着失去了生存的必需品。因此，确保失地农民的生活保障，意义不言而喻。目前，突出的矛盾之一是土地补偿费过低。请问这个问题如何解决？

　　王德文：从经济学角度来看，有两个方面的收益：一是这块土地如果是长期以来经营农业，那么要把一个人一辈子甚至一两代人的收益都要计算在内。另一个方面，有级差地租的问题，因为区位的变化，土地升值带来的收益，农民也应该享受一部分。从现在的情况来看，土地是村民集体所有，农民没有参与到分配中来。农民和当地政府之间的矛盾可以说在一定程度上是因为用地制度不合理、不完善带来的，需要通过制度来改变。同时，如果能让农民参与到其中进行利益分享的话 ，可以大幅度地减少摩擦。

　　张晓山： 要对失地农民进行补偿，一要保障他们的生存权；二要保障他们的发展权。失地之后，农民唯一的生活保障就没有了。应将其纳入到整个社会保障当中，也就是我们所讲的城市的低保、失业保障等。另一方面，农民的生产资料没有了，赖以谋生的手段没有了，就应该给他创造其他谋生的机会。

　　《中国经营报》：如何给农民最起码的知情权，真正做到让农民明明白白“失地”，并尽力保障他们的基本生活？

　　张晓山：农村土地是集体所有，但现在谁能代表集体，这是一个最根本的问题。而且集体所有既意味着村的集体，也是村民小组的集体。实际上很多普通农民没有知情权，也没有参与权、决策权，往往这种权利是掌握在少数干部手里，这就造成了农村的很多冲突。因此关键是要改善农村的治理结构，培育出一种有效的制衡机制。

　　政府、企业都应参与失地农民培训

　　《中国经营报》：在各地针对农民的就业培训中，存在着与市场需求脱节、“走过场”等问题，而且随着劳动用工制度的改革和企业的转制、兼并和倒闭，过去已实现“招工安置”或“就业安置”的失地农民大多被裁减或失业回村。这种现象能否避免？

　　张晓山：在培训时一是要考虑失地农民本身的资源禀赋、本身特性。文化程度比较高的、年轻的，就可以为他们提供一些技术培训，更多的是基础培训，使得他们成为高素质的劳动力，适应劳动市场。对于那些年龄比较大的、文化素质相对比较低的农民，可以考虑为他们提供一些比较简单的、服务性的工作。

　　现在对失地农民的就业培训主要还是政府主导，比如正在实施的“阳光工程”。我认为一些在城市化、工业化的进程当中已经占用了农民土地的企业，应该有一些社会责任感，应该考虑当地失去土地农民的出路，给他们创造更多的就业机会。因为由企业来培训，可能比政府更加灵活，而且更加能够符合现实。

　　王德文： 培训内容方式手段要与企业的需求、就业岗位挂钩。政府的培训应该根据企业的需要，联合对农民进行培训，这样既解决了针对性问题，又刚好满足了就业岗位的技能需要，提高了就业能力。还有就是建立社会保障体系。对已经纳入城市范围的农民进行养老、医疗、失业、生育和工伤五类社会保障。同时，要将其纳入到城市最低生活保障和城市住房公积金中去。

　　“土地换社保”、“土地换股权”尝试

　　《中国经营报》：针对失地农民的出路问题，很多地方也都做了有益的探索，例如“以土地换社保”、以土地租赁、入股等方式参与农村土地资源的非农化开发，再比如广东韶关、苏嘉杭地区农民土地入股

　　张晓山：“土地换社保”这种说法实际上不太全面。因为土地是双重的，一方面是农民唯一的生活保障，另一方面是作为农民的生产资料，土地换社保只是满足了农民的一个方面。土地是农民的集体所有，农民本身是作为土地的所有者，对土地有一种财产权利。财产被拿走了，就应该得到相应补偿，所以要保障失地农民的生存权和发展权，就应该将其纳入到相应的社会保障网络中。

　　农民通过土地入股之后，能够从土地升值的收益当中获得相应的回报。在广东等很多地方都在探索之中。现在广东已对此出台了有关的文件，其他各地都有一些尝试。这意味着国家关于农村土地的这部分法律要进一步修改和完善，以适应形势。

　　王德文：土地换社保解决的是生存问题，土地入股解决的是发展问题。一是让农民参与到土地升值的利益分配中去，解决从农村到城市生活成本突然增大的问题；二是通过培训和教育，解决劳动者以及子女未来的就业问题；第三就是把他们纳入城市保障体系中来。

　　我觉得土地换发展是更好的一个思路。在城市化的过程中，用土地来促进城市的发展，使土地充分发挥生产要素的效率，真实反映出土地要素的价格，才能发挥出土地资源配置的优势。城市的发展要通过集约式的发展，而不是外延式的发展。这样才能发挥规模经济的效益，促进经济的发展。另一方面，农民要参与到土地交易体系中去，得到土地升值带来的好处。这也会减轻地方政府未来为失地农民承担的义务。

　　如果按土地作为生产要素参与到工业化的过程当中去，土地入股是一个非常好的方式。但也有不完善的地方，比如它只能解决当地农民的收益分配问题，还会出现排斥外来人口的现象，这对城市的长远发展是不利的。

　　曾业松：土地换社保其实还有另外一种形式，即农民土地被征以后，土地收益的一部分要返还给农村的集体，集体就拿这些钱让农民买保险，对他们进行社会保障。这是对农民出让土地、返还利益的一种方式。在市场经济条件下，农民用自己的土地来入股，参与利润分成，这当然是一种途径，但前提是农民必须是自愿的，还有就是必须按照市场规律办事，平等地对待农民，确保农民土地入股的权益。

　　农民入股还应该按照一定的法律程序，合同应该通过法律的公证，确保农民土地的利益和权利。只要农民愿意，而且符合市场规律的原则，符合法律的规定就可以实行。对农民而言，土地的使用权是他们的，怎么使用土地，自主权在农民自己。不是政府要强行推广，而是农民根据市场经济的规则，根据自身利益的原则，自己做出的一种自主的选择。