中国财税体制改革国际研讨会会议综述

　　为贯彻落实科学发展观，研究和探讨当前财税体制改革领域的热点和难点问题，进一步推进财税体制的改革与完善，7月20-21日国家发展改革委财政金融司和云南省发展改革委在昆明组织召开了中国财税体制改革国际研讨会。研讨会邀请了来自澳大利亚、德国、美国、国际货币基金组织、联合国开发计划署、澳发署、英国国际发展署和中澳管理项目等国家和机构的国外专家学者；来自财政部财政科学研究所、国家税务总局税收科学研究所、社科院财贸所和发展改革委宏观经济研究院等单位的专家学者；来自财政部预算司和税政司、人大 预算工委以及发展改革委有关司局的同志；以及来自云南、北京、河北、黑龙江、江苏、安徽、福建、山东、河南、四川和贵州等省发展改革委财金处的负责同志。国家发展改革委秘书长韩永文同志以及云南省省长助理汤黎路同志致开幕词。与会中方和外方专家学者对中国目前财税体制改革的进展、财税体制中存在的问题以及未来改革的方向和重点进行了研讨。现将各位专家学者的主要观点综述如下。

　　一、关于政府间事权划分问题

　　事权划分、收入划分和转移支付制度是分税制体制的三大基本要素，事权划分是分税制的基础。在我国分税制改革过程中，没有以规范的方式明确各级政府间事权关系，政府间事权划分不合理，出现政府缺位、错位和越位等现象。因此，明确各级政府间事权划分是进一步完善我国分税制财政管理体制的出发点和基础。来自澳大利亚的著名财政专家Bhajan Singh Grewal教授作了题为“各级政府间支出责任安排：澳大利亚的经验”的主题发言；来自中央财经大学财政与公共管理学院院长马海涛教授作了题为“我国政府间事权划分的基本构想”的主题发言。

　　与会专家指出，明确政府职能是政府间事权划分的基本前提。只有在政府职能范围明晰、合理的条件下，政府事权划分的科学性和合理性才能得到保证。在市场经济发达国家，政府职能基本上限定在公共性职能范围内，并根据经济和社会发展需要进行一定调整。而在我国建立社会主义市场经济的体制转轨背景下，政府职能仍面临着从非公共性向公共性的转变，使得明确政府职能对于政府间事权的划分具有更为重要的意义。

　　专家学者认为，政府间事权划分通常都要遵循一些基本原则。（1）受益原则。该原则要求各级政府事权范围的界定应当依据公共产品的受益范围来确定。（2）效率原则。即根据效率高低来确定一项公共产品应由哪一级政府提供。（3）多样性原则。不同国家可根据自己的情况和偏好采取差异化的事权划分模式。（4）法制化原则。各级政府事权大小及其事权的履行都有宪法或其他法律依据。专家指出，随着区域经济一体化和人口、资源等要素流动性加大，传统的公共服务划分层次出现变化，如在澳大利亚，一些公共服务的提供责任呈现出向联邦政府集中的趋势。因此，我国政府间事权的划分要考虑并能够反映这种变化可能带来的影响。

　　一些专家指出了我国事权划分存在的问题：一是一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分；完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分。二是部分支出责任中央与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉和错位。三是我国基层政府承担的事权过重。对目前存在的事权与财权不匹配问题，有专家指出，从各国经验看，各级政府的事权与财权均存在不对称的情况，如澳大利亚，财权高度集中于联邦政府，州政府和地方政府承担了大量的事权，在联邦政府和州政府之间存在比较明显的事权与财权不对称。解决各级政府间普遍存在的财权与事权不对称的关键是要通过转移支付使各级政府的事权与财力相对称。

　　专家还对完善我国政府间事权划分提出了建议。首先，进一步转变政府职能，明确政府事权范围；其次，以政府层级变化为前提，合理划分中央与地方政府间事权和省以下地方政府间事权；最后，要以法律的形式固定中央和地方政府事权和支出范围。

　　是否给予地方政府举债权成为与会专家学者讨论的一个热点问题。中国目前在法律上并没有赋予地方政府举债权，但实际上却存在着较为严重的基层债务问题。基层债务的存在一方面反映了基层财政收不抵支的现状；另一方面，这些债务具有不可持续性，缺乏有效监督，增大了基层财政风险。从发达国家经验看，地方政府都拥有一定举债权，可以利用如债券等举债工具来筹集资金；同时这些国家一般都有公开透明的预算并建立了比较完善的监督机制和信用评级体系来管理地方政府债务。澳大利亚每个州都有自己的信用评级体系，充分利用市场机制，发挥市场自律作用；德国中央政府对地方政府建立了审计监督机制；美国地方政府的债务要受到金融市场和州政府财政与法律体制等方面的限制。结合中国的实际情况，一些专家认为给予地方政府举债权的前提是，要有公开透明的预算制度，建立完善有效的监督机制、信用评估体系和问责机制。

　　二、关于税收体制改革问题

　　现行税收体制的深化改革是进一步改革和完善财政体制的一个重要组成部分。相比1994年税制改革，新一轮税制改革是在94年所确立的税制体系框架的基础上，着眼于现行税制的进一步完善，以推动产业结构调整、经济增长方式转变和社会和谐发展。来自IMF的财税体制改革专家Ehtisham Ahmad教授作了题为“税收改革与中国政府间改革的顺序”的主题发言；来自中国社科院财政与贸易经济研究所副所长高培勇教授作了题为“‘十一五’时期的中国税制改革”的主题发言。

　　由于税收制度改革涉及到政府、企业和居民个人等各方面的利益制约，改革时机的选择对于顺利推进改革非常重要。目前正是税收收入增幅最大的时期，多数专家认为当前是推动新一轮税制改革的最好时机，应抓紧推进。

　　新一轮税制改革涉及的内容非常多。在诸多改革内容中，有三个方面的改革重点，这也是专家学者讨论较多并认为更为重要的方面。一是增值税转型与扩展。一方面要扩大生产型增值税转向消费型增值税的改革试点，在总结东北地区改革试点的基础上，向全国推广；另一方面要推进增值税扩展到服务环节和服务行业，推动产业结构调整与转型，促进节约型社会的构建。增值税转型改革会在一段时期内可能带来税收收入增幅的下降，因此在全国范围开展增值税转型改革时要考虑到改革对税收收入的影响。二是企业所得税改革。根据专家测算，在现有税制下，内外资企业所得税实际税负相差约10个百分点，不利于创造公平竞争的市场环境。有些专家认为，鉴于企业所得税改革会增加一部分企业的税负，可以将企业所得税改革与增值税转型改革一并推出，使两个税种改革带来的税负增减效应相抵，以减少改革阻力。三是个人所得税改革。目前个人所得税调节收入分配的作用不太理想，社会成员个人收入之间差距有扩大的趋势。让高收入者比低收入者多纳税并以此调节居民之间的收入分配差距，就要实行综合所得税制——以个人申报为基础，将所有所得综合在一起，一并计税，这既是各国个人所得税制历史演变的基本轨迹，也是我国个人所得税制改革的方向。

　　与会专家还讨论了财产税、资源税的开征与改革。多数专家认为征收财产税不仅可以作为地方政府的一个主体税种；而且可以用来调节社会成员之间的收入差距，特别是对存量收入差距的调节。立足于建立节约型社会和调整经济发展结构，实现经济可持续发展，还需要进一步讨论和推进资源税的改革。

　　有专家特别提出在新一轮税制改革中不应该再采用补偿的办法。税制改革带来的收入损失多是暂时的，补偿性安排会造成改革的一些遗留问题，使改革不彻底。

　　 三、关于政府间税收收入划分的问题

　　1994年分税制改革基本确定了中央政府和省级政府的税种划分，提高了“两个比重”，省级以下政府间收入分配关系尚不规范，但并没有建立起彻底的分税制。来自澳大利亚墨尔本大学的John Freebairn教授作了题为“澳大利亚各级政府的税收和分配”的主题发言；来自国家税务总局税收科学研究所副所长靳东升教授作了题为“中国政府间收入划分状况及税制改革”的主题发言。

　　专家指出，随着经济发展，政府间收入划分体制存在的问题逐渐显现：（1）中央政府宏观调控能力不够。中央财政收入扣除向地方税收返还部分，实际可支配财力只占全部财政收入（包括债务收入）的约40%，省以下地方财政实际可支配财力约占60%。而发达国家中央政府财政收入的比重为：澳大利亚80%，德国50%，日本59%，英国95%。与之相比，我国中央政府实际可支配财力低于发达国家的一般水平，直接影响到中央政府进行有效的宏观调控。（2）政府间税权划分方面的改革没有实质性推进，地方政府税收管理权限过小，不利于地方政府因地制宜地解决收入不足的矛盾。

　　中央政府与地方政府间财政收入的划分安排是与会专家学者讨论的另一个热点问题。与会专家指出，应进一步调整和规范中央与地方的收入划分，科学界定中央与地方的税收管理权限。在分税制财政管理体制下，必须坚持以税种自身特征和征收效率为依据，将维护国家权益、实施宏观调控所必须的，宜于集中征收的税种划分为中央税；将适合地方征管的，宜于分散管理的税种划分为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入。在减少现有政府层级的情况下，让各级政府尽可能有各自相对独立的主要税种税源，并赋予地方政府适度的地方税收管理权。

　　有些专家指出，从国际经验看，在大多数国家，中央政府财政收入在全部财政收入中占主导地位。从中国构建和谐社会、实现经济可持续发展的角度看，目前中央财政收入比重还较低，影响到中央政府有效地发挥宏观调控能力，建议中央财政收入的比重还应该进一步提高。但也有一些地方同志认为，在没有建立起规范的转移支付制度的情况下，应该提高县乡财政收入的比重以解决县乡财政困难，而不是提高中央财政收入比重。一些专家指出，中央和地方财政比重应该适度，既要保证中央政府的宏观调控能力，又要充分发挥地方的积极性。划分中央和地方财政收入时需要考虑三个方面的因素：一是事权划分，二是经济发展水平，三是大国因素。

　　四、关于转移支付制度改革的问题

　　1994年分税制改革以来，为了均衡地区间财力差距，中央财政加大了对地方一般性转移支付的力度，并建立了调整工资、农村税费改革等多项财力性转移支付制度。但目前我国财政转移支付制度仍不完善。来自德国的财政专家Otto Beierl博士作了题为“德国政府间转移支付制度”的主题发言；财政部财政科学研究所副所长刘尚希教授作了题为“论政府间转移支付的分类”的主题发言；财政部预算司郑涌副处长作了题为“中国政府间转移支付制度”的主题发言。

　　与会专家指出，现行转移支付制度中仍然存在着各种迫切需要解决的问题。一是，现行政府间转移支付制度不规范，缺乏有效的监督约束机制和效益评估机制，转移支付资金使用效率不高。从发达国家的经验看，转移支付体系中基本上都形成了一个有效的监督约束机制，转移支付规模的确定具有较高透明度。在德国的转移支付体系中，宪法规定若各州财力出现差异，则必须进行适当调整，财力较强的州需要把一部分资金转移给财力较弱的州，以实现横向均等化。澳大利亚多年前就成立了转移支付拨款委员会，按公式对全国的增值税收入向各州分配。其次，财力性转移支付中，一般性转移支付规模较小，计算公式还不太完善，而调整工资转移支付、农村税费改革和解决县乡困难的转移支付具有专项用途。专项转移支付的比重较高。第三，省以下政府间转移支付体系不完善，省以下纵向财力差距以及省内地区间横向财力差距不断扩大。

　　针对现行政府间转移支付制度存在的各种问题，与会专家学者探讨了进一步完善转移支付制度的思路。一是，在不断扩大转移支付规模的同时，必须建立一套有效的监督管理机制，对政府间转移支付活动提供指导、监督和管理，使转移支付活动更加规范化。二是，逐步建立以因素法为基础来确立转移支付规模，提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性。由于因素法本身就比较复杂，专家建议在最初设定计算公式时应该尽可能的简单，这更便于理解和使用计算公式。第三，按照匹配原则确定各级政府的转移支付责任，省级政府应该担负起统筹辖区内协调发展的职责，加大对基层政府的转移支付力度，确保县乡可支配收入与其承担的支出责任相匹配。第四，从我国近中期的实际情况看，应该加大一般性转移支付力度，提高一般性转移支付的比重，以解决地区间提供基本公共服务之间差距较大的问题；规范专项转移支付，归并种类。在转移支付模式的选择方面，需要结合我国实际情况借鉴发达国家经验，在仔细分析比较纵向转移支付和横向转移支付的效率基础上，明确我国转移支付的目标模式。

　　五、县乡财政困难与县乡财政体制改革

　　县乡财政问题是我国现阶段经济体制改革与发展中面临的一个突出问题，对我国深化经济、财政体制改革，落实

科学发展观，建设和谐社会，推进社会主义新农村建设等影响重大。发展改革委财金司郭向军副司长作了“深化财税体制改革缓解县乡财政困难-江苏省典型调研情况总结”的主题发言；财政部财政科学研究所副所长苏明教授作了题为“完善县乡财政管理体制改革的总体思路”的主题发言。

　　专家认为，目前县乡财政困难主要表现为：财政赤字问题；债务负担沉重，财政风险加大；财政基本保障能力下降；地区间发展差距扩大等，直接影响到基层政府的正常运转和农村地区公共产品与服务的提供。

　　县乡财政困难的主要根源于现行财政体制的不完善，它是财政体制长期发展积累的结果。首先，各级政府公共服务事权安排不合理，县乡政府承担了过多的支出责任。当前农村义务教育的支出责任基本上全部压在县及部分乡财政，教育事业支出成为市县财政的第一大支出项目；“县级统筹”的社会保障资金缺口也需要由县级财政兜底。乡级财政负担着包括行政、司法、农业、林业、水利、农机、文化、卫生、广播、计划生育、民政等财政支出，与其收入和行政能力存在相当程度的不对称。其次，行政和财政级次过多，带来中央与地方政府之间财政关系的复杂化，导致基层财政收入来源不稳定，基层财政缺乏稳定的税源。一些地方加大省级集中力度，使得县乡财政可用财力进一步减少，加剧了县乡财政困难。第三，县乡政府职能转变不到位，存在一定程度的重经济发展轻公共服务倾向。

　　针对目前县乡财政困难，专家学者一致认为必须对县乡财政体制进行改革。（1）适当简化财政体制级次。在总结当前试点经验和充分考虑地方多样性的基础上，扩大“省直管县”、“乡财县管”财政体制和财政管理方式改革试点范围。多数专家认为目前“省直管县”的财政体制试点已经取得了比较明显的成效：规范了省以下财政分配关系，缓解了县乡财政困难；降低了财政管理成本，提高了财政支出效率。要在有条件的地方适时适地推行“省直管县”财政管理体制。（2）进一步完善省以下分税制，适当给予地方政府一定的税收权利。一些专家提出财产税等应作为县市的主体税种。（3）合理规范各级政府间事权、财权配置，适当减少县级政府的事权和支出责任。一些专家指出，可将基础教育、公共卫生等公共服务领域的支出重心适当向省和中央上移，让省级政府在基础教育、社会保障和公共卫生等公共服务提供中发挥更大的作用。（4）在解决县乡财政困难的同时必须重视加强县乡财政自律。与会专家学者特别强调，对于县乡应该承担的事权，要加强财政监督，强化县乡财政的预算约束，提高基层财政管理效率。

　　此外，会议还对预算管理制度改革进行了讨论。来自美国财政部的Michael Ruffner先生作了“美国预算：联邦与州政府的经验”的主题发言，比较详细地介绍了美国财政预算制度。美国由总统办公室预算管理局编制预算，国会对预算进行审议和批准，财政部负责执行预算。美国实行绩效预算，财政预算过程持续时间较长，并具有较高透明度。与会专家指出，要进一步改革我国的预算编制制度，提高预算的规范性和透明度，完善预算编制、执行的制衡机制。