财经纵横

新河镇首开财政预算执行恳谈会

http://www.sina.com.cn 2006年08月08日 00:31 21世纪经济报道

  人大代表监督政府预算执行报告的民主“试验”

  本报记者 周 扬

  浙江温岭报道

  一个20多平米的会议室里,挤进了20多个人大代表。他们说的是浙江省温岭市新河镇的方言,手里都捏着一份《新河镇2006上半年财政预算执行情况的报告》。

  一个30多岁的女代表说,“谁把报告给念一念?里面有些字我还不认识。”有个声音答腔说,“讨论时间有限,还是别念报告了,我们抓紧讨论!”

  接下来,这份关于政府花钱的报告成了众矢之的。

  “财政赤字1800多万?那还了得!”有人拍桌子。

  “计生联系员工资发了12万?我怎么没拿到?”有人把印着《报告》的那张纸晃得哗哗响。

  ……此起彼伏的讨论中还夹杂了各种声响:手机响铃、打火机点火、小孩子的哭闹……

  这是新河镇人民代表大会年中时的一次分组讨论,2006年7月28日这天,一共有5个这样的讨论小组,近100名镇人大代表参加。

  一个镇政府半年的“花钱报告”被如此众多的老百姓公开讨论——这在中国可能是第一次。巧合的是:刚好一年以前的7月27日,新河镇首开政府预算民主恳谈之先河。

  现如今,新河镇人大代表弄明白了预算“编制容易执行难”的道理,他们集中火力对准了政府花钱的每一个细节。

  不过,参与新河镇改革设计的专家们担心的是,在镇党委书记金良明离任之后,改革还能不能继续下去。

  一切按程序来

  早在今年3月份,新河镇的人大代表就对2006年财政预算评头论足,通过民主恳谈的形式提出几条修改意见,并最终反映在预算定稿中。

  “但预算制定好了,政府不能遵照执行怎么办?” 世界与中国研究所所长李凡说,必须要发挥人大对于预算执行的监督权。

  李凡的另一个身份是新河镇整个改革的理论设计者。应李凡之邀,中央编译局的高新军研究员、上海市人大培训工委的周梅燕调研员和其他高校的一些研究者,都来到温岭市新河镇出谋划策。

  于是,李凡他们选择了在政府花钱花了半年以后,召开监督讨论会。

  当然,专家组只能对会议程序提出建议,而不介入到预算讨论的过程里。

  就在预算监督大会召开的前一天,新河镇人大财经小组事先对政府的预算执行情况进行初审。初审报告会上,高新军研究员一直在旁听。面对漏洞百出的执行报告,高因为身份所限不能直言。

  但专家事后提出的一些建议也有不少被政府采纳的。比如,建议政府将预算金额和已执行金额对比列出,方便代表们参考讨论。

  李凡最终对镇人大的程序安排还比较满意:先由人大财经小组视察部分预算内政府项目,然后进行初审讨论。第二天,财经小组将初审结果向所有人大代表汇报,后者结合政府出具的财政预算调整报告进行分组讨论。最终,全体人大代表举手表决几个相关报告。

  预算执行问与答

  专家的设计只能是构思,对于新河镇的改革而言,主角是现场的代表们。

  陈元方是其中最活跃的一个,这个民营企业家出身的人大代表在名片上印了5个长长的头衔,他还是新河镇路边村的党支部书记。

  作为村官,他熟悉农村事务的各个方面;作为企业家,他精通钱财打理的各种门道——所以,他才被选为人大财经小组的一员。

  陈元方不讳言当选人大代表的好处,“出去办事,名片掏出来,人家多少也要卖点面子。”但作为人大代表要是不为老百姓提意见,“谁还会选你?”

  在财经小组的初审报告会上,陈元方一口气提了6条建议,其中有一条成为开大会时大家讨论的热点。

  在新河镇政府2006年的预算中,土地出让金收入预计5700万元。但2006年过半,这一项的收入只完成247万,仅占预算收入的4.3%。

  今年3月份陈元方就对5700万这个数字表示过质疑,现在果然不出所料,“下半年政府拿什么完成预算收入?”

  因为土地出让金的收入骤减,造成上半年新河镇的财政赤字达到1800万,对于已经负债累累的新河镇而言,这无疑是雪上加霜。

  7月28日进行的分组讨论中,人大代表们对于这个问题死缠不放。最终镇领导给的答复是,因为国家对于土地的调控政策,使得土地出让金收入吃紧。但下半年江滨小区的土地出让收入应该可以完成,“请代表们跟踪监督。”镇长郭海灵说。

  女代表们尤其关注一些小的政府开支。在计生联系员工资支出一项里,政府花了12万元。跟陈元方同村的计生联系员私下算了笔账:全镇计生联系员110个,每个联系员只拿到80元/月,部分村还只发了3个月的钱,怎么算也没有12万。

  镇领导在分组讨论后的答复是,这12万还包括去年最后一个月的工资,结转到2006年发放,所以加起来是12万。在女代表们反复追问发放细目时,镇领导以“这个问题就讨论到这里”打断了大家的话头。

  虽然,政府做不到每一个回答都令人满意,但代表们说,“我们只要知道钱花到了哪里,具体怎么花的也就基本满意了。”

  恳谈会的效果

  7月28日的预算执行民主恳谈会持续了3个多小时。政府的半年度执行报告和预算调整报告,最终到了表决的时刻。

  在场的大部分代表都举手表示通过;有一部分代表既不举手反对也不弃权,只是低头不愿被其他人看到;另有一部分代表在表决开始前就已经提早离场。

  李凡说,“这个表决的方式需要在日后改进,变成无记名投票的方式更能表达代表的真实意愿。”

  但不管怎样,人大副主席娄建荣宣布的结果是,“全体代表表决通过”。

  在李凡看来,持续了一年多的新河镇预算改革最起码在程序上得到了完善和进步:

  温岭市六年前开始的民主恳谈,只是让农民和基层政府进行对话,在对话的过程中将农民的意见作为有关部门制定相关政策的参考。

  “但新河镇的预算改革使恳谈的双方变成了人大代表和政府之间的对话。这个地方政府的制度创新就有了一个明确的从体制外到体制内的发展轨迹,而最终体现在了对人大制度的改革上。”李凡说。

  人大的监督,并且是对政府花钱的监督,往往是最能产生威慑力的。

  新河镇党委书记金良明说,一个最明显的变化是:“每次乡镇领导要花钱,总得把预算拿出来,看看人大规定花多少,我们要照着这个来。”

  专家们认为,新河镇的改革不可能一蹴而就,作为基层政府的领导在改革面前困难重重。

  做过村官的陈元方似乎更了解乡镇政府的苦衷。据他所知,目前新河镇政府编制内的工作人员就有190个,聘用人员200多。光副镇长、副书记就有17个。“吃财政饭的一大堆,地方上没权力裁减。”

  此外,上一个镇党委书记离任时,给镇里留了4000多万的财政赤字,“光减赤行动就够镇领导忙的了,还得想着开源节流。”

  用镇书记金良明的话说,“吃财政饭的如果砍掉一半,预算也不会那么紧张了。”

  改革还能不能继续下去?

  这届人代会结束,新河镇的党委书记金良明将要调到温岭市的某个局做局长。专家们担心的是,在他离任之后,新河镇的改革还能不能继续下去。

  曾经说服金良明在新河镇进行改革的,是温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏。这个在科长职位上干了很多年都没有升迁的宣传干部被人们称作“陈恳谈”。

  无论是早年松门镇的民主恳谈改革还是现如今新河镇的预算恳谈,都因为陈恳谈的不懈推动才得以向前推进。

  今年3月,因为媒体的报道,陈奕敏得到了温岭市委书记的召见。在这之前,该书记一直强调经济发展要放在各项工作之首,对于民主恳谈工作并没有太多指示。

  陈清楚地记得,书记当时拍着他的背说,“新河的改革要认真总结,在有条件的乡镇逐步推广。”

  陈奕敏最初找到了滨海镇的书记戴美忠。戴曾经在新河镇做过镇长,对于预算恳谈很有经验。一番长聊之后,戴美忠说,“先缓缓吧。”

  此后,陈奕敏联系到另一个乡镇的人大主席,希望可以推广新河经验。对方答复说,今年人代会要选新镇长,“还是等一年再说。”

  辗转几个乡镇后,陈奕敏在2006年推广预算民主恳谈的计划并没能实现。他说,“这可能只是时间问题。”

  因为今年早些时候,陈奕敏看到一份全国人大《预算法》的初稿,其中对于人大行使预算审查监督权有了很大的改进。

  “这与新河镇正在进行的改革有很多不谋而合之处。”他说,倘若《预算法》能做出相应的调整,新河镇的改革就更加名正言顺了。


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