两项土地新政：悬在头上的达摩克里斯之剑

　　记者 庞东梅

　　国家土地督察制度的建立进一步加强了土地执法力度，这将对地方政府有很大的威慑作用；土地出让金全额纳入地方预算，意味着这部分资金将受到中央财政的监管，有利于遏制地方政府在土地开发上的短期行为。

　　此轮土地宏观调控措施越来越严格，在此风向下，金融业应该清醒地认识到，只有提高警惕并采取相应的预防措施，才能从容应对可能出现的金融风险。

　　近日，针对土地管理问题出台的两项新措施，再度吸引了人们的注意力。一是国家土地督察制度获准建立，全国省(区、市)及计划单列市的土地审批利用，今后将纳入新设的九大土地督察局“最严格”的监管。二是国务院常务会议强调，“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行‘收支两条线’管理”。这两项措施的出台，不仅有力地回应了此前一些人士对此轮新的土地宏观调控力度的怀疑，而且还强烈地表达了政府紧缩“地根”的决心。

　　此前，国家虽然加大了对土地违法行为的检查力度，但是土地违法的现象却屡禁不止。资料显示，对2004年9月以来的用地检查发现，一些城市的违法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。土地违法屡禁不止不仅给我国的宏观调控造成了很大的难度，而且一定程度上还推动了固定资产投资过热增长。今年上半年，投资增幅超过了29%，其中，城镇固定资产投资增长了31.3%，增幅为2004年以来同期最高，大量投资最终落在了土地上，其中很大一部分项目用地是违法用地。土地违法现象已经成为影响我国经济平稳运行的幕后黑手，如何遏制这种行为，成为当前亟待解决的问题。

　　

国土资源部执法监察局局长张新宝曾对媒体说：“土地违法屡禁不止，根源还是在于地方政府的用地冲动。”因此，要想遏制违法用地的行为还应该从地方政府下手。对此，新一轮土地宏观调控的矛头直指地方政府违法用地，国土资源部频频重拳出击，加强对违法用地情况的检查力度，严肃公开查处了一批土地违法案件，公示了黑名单。此次从外部加强监管以及改革土地出让金制度，无疑收紧了地方政府头上的“紧箍咒”。“这两项重大举措，犹如‘达摩克里斯之剑’悬在地方政府头上，将有力地推动此轮土地宏观调控的落实。”有学者如是说。两大重要举措对于此轮土地宏观调控又具有怎样的重要意义呢？

　　首先，国家土地督察制度的建立进一步加强了土地执法力度。长期以来，地方国土资源管理工作深受地方政府的掣肘。虽然在2004年，省以下国土资源管理部门垂直管理的制度有了调整，市、县、乡的土地审批权力上移，但是收效甚微。国家土地督察局的建立，强化了中央对地方的土地管理。有专家认为：“这将对地方政府有很大的威慑作用，同时这种体制有利于保持地方土地督察部门不受地方政府的约束，很大程度上有利于加强土地监管，落实土地管理制度。”事实上，国家土地督察局比原国土资源系统内的执法监察局权限更大，再加上跨区设立，更有利于摆脱地方政府的插足。如此一来，土地管理和监督呈现相互制衡之势，土地监管也走上了制度化道路，推动土地执法力度的加强。

　　其次，土地出让金全额纳入地方预算，意味着这部分资金将受到中央财政的监管，有利于遏制地方政府在土地开发上的短期行为。土地出让金一直是地方政府的“第二财政”，长期游离于财政预算之外，以至于不少地方政府热衷于通过出让土地获得更多的收益，甚至不惜违法或者变相违法出让土地，用土地财政追求政绩，造成土地浪费严重。此次国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，目的在于防止地方政府随意使用这部分资金。学者表示：“将土地出让的收入纳入预算，一方面可从财政的角度对政府每年的土地出让规模实行某种控制；另一方面，这也意味着地方政府和

房地产开发商所构建的土地成本将会透明化，为构建一个理性的房地产市场提供了的必要前提。”

　　最后，两项措施矛头都指向地方政府，有利于遏制地方政府对土地的投资热情。如果这两项重大举措得到贯彻执行，地方政府的批地行为得到更为严格的监督，同时地方政府又必须与中央共享土地出让的收益，那么，可以想象，地方政府从推动房地产市场过度繁荣中所得到的好处将大大降低，其高涨的热情也将随之下降。两项措施抓住了“阿基里斯的脚踝”，此轮土地宏观调控将落地有声。

　　当然，对于这两项措施的出台，部分专家也表达了一些担忧：“土地督察制度有一定的局限性，单纯地加强外部监管难以抑制地方政府的用地冲动，还容易滋生新的腐败现象。土地出让金的问题也无法从根本上解决问题。”至于这两项措施的效果，还有待时间的验证。

　　对于金融业来讲，这两项措施同样是悬在头上的“达摩克里斯之剑”。面对越来越严格的土地管理政策的相继出台，商业银行更应该相应地提高风险意识，防止紧缩“地根”给银行带来潜在的金融风险。在土地开发过程中，最大的金融风险出自土地储备环节。据了解，土地储备中心不拥有土地使用权，但一些地方土地储备机构却将收购、收回的土地办理了以土地收购储备中心为使用者的土地使用权证，并通过地方政府提供信用担保，到银行办理抵押贷款。虽然地方政府的担保并不受法律保护，但是由于这一特殊背景，各商业银行对此显然缺乏风险防范意识。专家指出：“一旦遭遇行业性泡沫，抵押的土地贬值，就会出现资金链危机，直接导致银行的金融风险。”

　　为此，“国六条”出台后不久，

银监会主席刘明康即明确指出：“商业银行要停止与各地政府签订授信合作协议。”商业银行尽快调整贷款结构以规避由于更严格的土地管理措施所带来的潜在风险成为当务之急。

　　从严查土地违法案件到这两项重大措施的出台可以看出，此轮土地宏观调控措施越来越严格，大有雷厉风行之势。在此风向下，与之息息相关的我国金融业应该清醒地认识到，只有提高警惕并采取相应的预防措施，才能从容应对可能出现的金融风险。