土地钦差还缺尚方宝剑

　　本报见习记者 徐涛

　　“派钦差大臣又能怎么着？一直在地方上盯着又能怎么着？哪个开发区会说停就停？哪个撂荒的土地说复耕就复耕？”

　　社科院研究员汪利娜，在接受《财经时报》采访时，一连用了很多个反问句。

　　汪评价的，是刚刚浮出水面的土地督察制度。7月26日，国土资源部转发国务院办公厅13日发布的《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(以下简称“《通知》”)。根据这一《通知》，国家将设立国家土地总督察及其办公室，同时，还将把全国分为9个大区，设立国家土地督察局。其目的是控制土地违法违规现象。

　　继续关紧土地闸门

　　对土地进行督察，其实早有发生。不过过去的督察更像“突击检查”，而这一次，则是为常态化、制度化，并设立了专门的督察机构。

　　2003年6月末，国土资源部就派出多个督察组，由部机关司局领导带队，对全国土地市场秩序治理整顿工作进行督察。虽效果显著，却无法遏制占地狂潮。从当年10月到2004年9月，对15个城市进行的统计显示，违法用地的案件宗数和面积数，分别占新增建设用地宗数和面积数的63.5%和52.8%，有些地方甚至在90%以上。

　　2004年10月底，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，但到当年年底，已经有9个省市透支完了2010年之前的用地指标。

　　而据国土资源部执法监察局局长张新宝透露，今年前5个月，全国国土资源部门共立案土地违法案件所涉土地面积，同比上升近20%。

　　按照国土资源部的说法，这些土地违法案件，大多数与地方政府有关。

　　因而，今年上半年，国土资源部采取了更多的措施，包括网上公开各地的土地供应环节，要求各地严肃查处重大土地违法案件等等。

　　而土地督察制度的建立，将以往临时性的土地督察行为常态化和制度化。为了保证国家土地督察局能独立并尽职地行使职权，《通知》中规定，其所需经费列入中央财政预算。

　　而其行政编制也是独立于国土部门的。《通知》中规定，“国家土地督察行政编制在国土资源部机关行政编制总额外单列”。

　　除此之外，9个大区的设置也颇为引人注目。“这是为了防止地方掣肘，保证督察局的权力完全独立于地方。”国土资源部一位官员说。

　　督察者权力难界定

　　然而，《通知》中对督察局的性质界定并不是很明确。

　　“从《通知》上看，(督察局)权力界定不明确。是仅仅有向上报告违法事件的权力，还是有进行督办调查的权力？”经济学家易宪容说。

　　而北京大学的法学博士张英，称其中的区别是“一张嘴”和“一双手”的区别。后者权力更大，可以直接干预地方的土地违法事件。

　　事实上，对于土地督察局的权力如何定位，国土资源部经济研究院早有研究。2005年初，他们以内参的形式，向国土资源部提交了《谈如何落实国家土地督察制度》的报告。在这份报告中，他们认为，土地督察专员应该有五权，包括弹劾权、否决权、督办权、调查权和调动权。

　　不过在《通知》中，土地督察员仅有监督检查、调研和建议权。

　　在北京大学教授张千帆看来，给予多少权力“确实比较头疼”。因为权力给少了，这个机构就形同虚设，给多了，“带来权力滥用的问题更加糟糕”。

　　“应该用法律法规来进行详细的规制。”易宪容说。

　　治标不治本

　　从一开始，许多专家就不看好这个制度。

　　《通知》中规定，国家土地督察行政编制360名，除去领导职位68名，还有292名。分配到地方，每个大区大约有32个督察员。“但全国有那么多个开发区，少数人怎么监督得了多数人呢？”汪利娜说。

　　“短期内会给地方一个下马威，但是长期，根本抑止不了地方征地的冲动。”易宪容说。目前，各个城市的发展都是内靠城市扩张带来的产业税收效应，外靠土地出让收益。如果严格控制住了土地，那么地方政府的财政和GDP，都不会像现在这样好看。

　　“中央也很矛盾，他们不希望经济过热，因而用土地使用来限制投资，同时又担心地方经济发展受到影响。”“新启蒙村民自治研究所”所长熊伟说，他对基层违法征地问题，曾经进行过深入的调查。

　　而之前频繁的突击检查和更频繁的违法事件则说明，外部的监管时常失效。

　　今年4月，张新宝就曾在公共场合表示，虽然近年来土地市场秩序治理整顿力度逐渐加大，地方政府已经不敢公然违法。但钻政策空子、打擦边球的情况却越来越多。

　　“土地监察制度也有可能被规避。也许更糟糕的是下派的督察员，与地方政府一起合谋。”不止一个学者持这样的观点。他们认为，土地督察制度治标难治本。配套上财税、产权等方面的改革，土地违法问题才能得到根本解决。

　　“重要的不是有强制性的法律法规，而是这些规则能成为民间经济主体自觉遵守的行为。”汪利娜说。