广州三个阶段解决百姓安居

　　广州解决中低收入

　　人群居住问题调查

　　回顾篇

　　俗话说，衣食住行，实现百姓安居是政府面临的最重要的任务之一。如何能让绝大部分市民特别是中低收入市民实现安居，成为备受各方关注的问题。而广州也在这方面付出了不懈的努力。

　　据广州市社会科学院经济研究所的谈锦钊教授介绍，1978年广州人均居住面积仅3.82平方米，城市人口扩张和人均住宅面积倒退的冲突越来越大。正是在此背景下，广州出台了一系列解决住房困难问题的政策措施。据一份调查显示，从1985年到1992年，广州居民的人均居住面积由6.62平方米上升到8.23平方米，超过当时8平方米的小康水平，位居全国首位；到2005年，这一数字进一步上升为18.07平方米。这样快速的进步，与政府持续解决住房困难问题的努力分不开。而从进程来看，广州市解决住房困难问题经历了三个阶段。

　　第一阶段：政府兴建解困房

　　上世纪80年代中期，国家仍执行福利分房制度，人们主要还靠单位分房解决住房问题。但是，对于一些企业效益不好或者收入较低的市民，住房问题根本无法解决。为解决住房困难户的住房问题，自1986年开始，广州市政府开始建设解困房。这也是解困房一词的由来。

　　1985年，广州登记有11642户人均居住面积在2平方米以下的住房困难户。1986年广州开始大规模建设解困房。1985年～1991年，主要解决人均居住面积在2平方米以下的住房困难户的住房问题，是政府以建设解困房为主，支持住房困难大户(有众多居住困难问题职工的单位)建房为辅的阶段。解困房主要集中在荔湾、原东山、越秀、海珠四区。据谈锦钊介绍，在这5年期间总共建成解困房近90万平方米，其中市解困办筹建30万平方米，各单位建设的有26.6万平方米，开发商开发的也有30万平方米(这一时期开发商可以通过政府拿地进行开发，但要将房源的10%上交政府)。

　　1992年～1995年，则是解困安居为目的的阶段，主要解决人均居住面积在5平方米以下居民的住房问题。政府兴建了同德、大塘、棠下三个配套条件较好的住宅小区，解决了1万多户居民的居住问题。

　　解困房由政府运作。首先政府提供廉价土地，地价一般比市场价低30%~40%，然后政府住建办统一建设。因此，解困房的价格较低，当时，一套60平方米的房子，商品房需要十多万元，而一套解困房却不足7万元。

　　第二阶段：发展商开发安居房

　　解困房实施中后期，广州开始转变思路，政府不再直接介入经济适用房，而是交给开发商开发建设，其中关键措施是推出几个安居小区，以此解决上市量少和分配问题。由此解困房也开始逐渐被称为安居房。

　　全面实施安居工程

　　1995年～1998年是全面实施安居工程的阶段，主要是为了解决人均居住面积在7平方米以下的困难户居住问题，采用的是住建办集中建设。3年共建140多万平方米的安居房，为2万多户居民提供了住房，其中包括新增1万多户人均居住面积在2平方米以下的住户。安居房位于琶洲、小新塘、大坦沙、集贤庄等地，还引进外资开发黄金围。

　　同解困房一样，安居房由政府优惠供给土地，同时提供一定的政策优惠，如免征营业税、免征土地使用出让金等。安居房虽由开发商开发建设，但是价格由政府控制、限价。同时，住房的建设标准也得以提高，并开始引入高层住宅建设。

　　同解困房最大的不同是，安居房不再按成本价销售，而是实行政府指定价。政府对安居

房价格实行动态调控，开发商应根据主管部门指导价，按微利原则销售。原则上说，房价可在成本价基础上上浮3%，另外可计入企业管理费，原则控制在2%以下。安居房政策实施期间，当时多层的售价要求控制在每平方米2300元以下，高层3300元以下。

　　安居房建设并不成功

　　但是，开发商在获得政府优惠供给的土地后，却完全实行商业化开发。甚至出现了面积超过160平方米的“

豪宅”安居房，中低收入者根本买不起。同时，为了完成销售，开发商也疏于对购买人的资格进行审查。结果安居房很多时候被中等收入阶层买走。

　　与此同时，安居房小区大多比较偏远，交通不便，配套不全，加上价格同周围的商品房相比没有太大优势。安居房不再像解困房一样受追捧。到2002年，广州共规划建设了棠德花园等5个安居房小区，为3万多户家庭解决了住房问题。但直到现在，广州还有3万多平方米的安居房“待字闺中”。

　　第三阶段：推出廉租房制度

　　第三阶段是1998年～2000年由安居房转为提供经济适用房、廉租房的阶段。政府考虑解决住房问题的对象也由只看居住面积，到综合考虑经济收入和居住面积两个指标转变。经济收入和人均居住面积均低于平均水平者才是政策解决对象。安居房工程实施后，因为价格、地段和质量等问题，仍有部分居民根本没有足够的资金购买安居房，而这部分人往往住房条件最差，最需要改善居住环境。为此，广州开始推出廉租房制度。

　　广州廉租房的建设工作起步于1998年。廉租房是政府经济适用房的一个分支，是由政府出资兴建、出资购买或利用腾退的旧公有住房，廉价提供给低收入的住房困难家庭租赁。租金按每月每平方米使用面积1元的标准收取，超出规定按成本租金收取租金。这一租价远低于市价，因此属于政府提供福利的性质。至今，广州市已分5批向困难家庭提供廉租房，解决了大批“双特困家庭”的住房问题。

　　广州实施住房改革

　　2000年，国家停止了福利分房政策。广州的住房供应体系酝酿已久的改革也终于有了结果，于2000年底推出新的实施框架，确定今后5年广州市商品房、经济适用房(单位自建房和安居房)、廉租房三者发展比率为7∶2.75∶0.25(廉租房按户均30平方米计算)。广州进入了通过综合措施解决安居问题的阶段。

　　开始完善廉租房制度

　　2002年前后，安居房政策实施基本停止，此后广州开始更加完善廉租房制度。2004年底，《广州市解决城镇双特困户住房实施方案》出台，开始实施廉租房补贴制度。

　　通过发放住房租赁补贴的形式，廉租房补贴制度不仅解决了廉租房实际配租房源不足的问题，同时扩大了住房保障的受益面。广州市3000多户双特困户，通过这一制度，可以享受政府发放的每人面积为10平方米、每平方米23元的租赁住房补贴，让他们自己租房改善居住条件。这样，政府不仅不用背上过重的包袱，还能让双特困户及时住上满意的房子。

　　未来：建经济适用房才是出路

　　但是，廉租房及补贴制度只能解决极其困难的少部分家庭的居住问题。如果政府通过大量提供廉租房的方式解决中低收入家庭的居住问题，在目前政府手中存房不多的情况下，需要建设或者从市场购买大量的房源，投入太大，加上每平方米1元的租金基本属于象征性质，政府的资金压力太大，因此要解决更大规模的中低收入家庭的安居问题，必须要另想办法。

　　总体衡量，解决这一问题，能够选择的方式还是经济适用房政策。这不仅符合国家解决中低收入家庭居住问题的政策方向，也在不直接介入市场的情况下，促进房地产业健康发展。当然，我们需要规避以往的失误，调整策略，使其步入良性健康的轨道。

　　谈锦钊表示，低保户、特困户有政策解决方案，至于一些家庭年收入在广州市人均收入水平18000以下，但高于低保户、特困户每月330元以上的“夹心层”正好处于政策空白段，也是难以自购商品房的一群人，政府应该对这部分人给予更多的关注，并且有区分地提供公寓、廉租房等房源解决其居住问题。据悉，广州市社科院经济研究所正在对此“夹心层”的有关问题进行调查研究，预计政府也将会有相关政策出台。此外，有关部门即将启动万户居民入户调查，以了解广州居民的居住现状，为解决中低收入人群的住房问题提供决策参考数据。