民间立法第一例出台始末

　　两位民间人士历时四年起草《公益诉讼法(草案)》

　　“简单地讲，公益诉讼就是消费者试图以个人的抗争，去捍卫全体消费者的权益。”

　　本报记者 田享华 发自上海

　　近日一系列案件的诉讼，包括状告全国牙防组案，起诉中国银联等数家银行跨行查询收费案等案件，都体现出我国在公益诉讼领域立法的缺失。不少法律专业人士看来，中国缺少一部《公益诉讼法》是导致上述现象的原因。

　　不过，7月9日郑州的两位市民刘明和郭力用4年时间起草的中国第一部民间《公益诉讼法(草案)》(下称”草案”)完成。他们希望通过联系全国人大代表最终将草案提交全国人大常委会。

　　作为我国第一部由普通市民起草的法律草案，意义远非条文本身，而在于群众与立法机关的良性互动。

    两市民“立法”

　　6月30日，刚参加完状告全国牙防组以及广州宝洁公司、柳州两面针股份公司涉嫌虚假宣传案件审理的原告刘明律师长吁一口气。深感公益诉讼不易的他与另一位伙伴——河南新乡市政协委员郭力决定赶紧把他们苦心起草四年的《公益诉讼法(草案)》完成。

　　7月9日，1.6万字草案初成，从公益案件的受理到开庭、审理、判决和裁定都规定得十分详尽。当媒体披露这一草案的主要内容，两位市民也成了焦点人物。而对于他们的“立法”举动以及“草案”文本，有人理解和赞赏，但也有人不认同。郑州大学一位女教师就认为，现在并不需要这么一部法律，他们俩是“多管闲事”。

　　这一意见见诸媒体后，两位起草者表示会继续努力，把“闲事”整成“正事”。在他们看来，公益诉讼就是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。“简单地讲，公益诉讼就是消费者试图以个人的抗争，去捍卫全体消费者的权益。”

　　现在，他们将草案公布在网上，邀请公众对这部民间法律草案给予批评和建议。刘明说：“我们把草案提出来，就是希望大家批判。”等其成熟后，他们希望联系上30名全国人大代表，然后把草案提交给全国人大常委会。

　　实际上，关于制定公益诉讼制度的呼声一直都有，在今年3月全国人代会期间,由全国人大代表、中科院院士王恩多领衔，30多位代表联名向大会提交了“建立公益诉讼制度”的议案。

　　王恩多提交这份议案，起因是上海市妇联2004年对大学生就业状况的一项调查表明：55.8%的女生认为自己求职时遭遇了性别歧视，但无人因此诉诸法律。依照现行法律，妇联等社会团体愿意提起公益诉讼的却又没有权利。

　　目前，王恩多正在等候人大常委会对“公益诉讼立法案”办理结果的答复。她对媒体表示：“如果尚未纳入立法计划，我将继续向全国人大提交议案，推动公益诉讼立法。”

　　郭力告诉记者：“我们注意到他们的议案了，正在与更多的人大代表和法学专家建立联系。我们在积极尝试，而非等待。”

    四年的起草

　　“当时我和郭力对这个事情都很模糊，最初只是感觉应该改变这样的诉讼制度，并没有想去写一部草案。”刘明说。

　　刘明在2002年因为中国劳工向日本政府索赔一案认识了郭力。郭力当时供职于郑州某媒体十余年，他采写了《中国劳工讨血债》系列报道，在当地产生很大的反响。现在的郭力自称“退役记者”，在郑州某文化传播公司做顾问。

　　刘明看到报道后便联系郭力，要求他加入中国劳工“讨债团”，帮助日本律师团在河南搜集证据。由于了解到中国对日本索赔的不易，便设想可否在中国境内起诉日本，他们萌生了建立一项新的诉讼制度的念头。

　　“我们从实践中感觉《民事诉讼法》在保护公众利益时还有缺憾的地方，有了这样的想法，找材料，看国外的相关法律。”刘明说。

　　4年中，刘明和郭力首先感到明显的经济压力，因为要查阅国外关于公益诉讼方面的法律，他们得先去找翻译公司，但价格让他们吃不消，翻译一页A4纸大小的文字至少要200元，甚至 300 元。

　　于是几次之后，他们转而求教一些外语较好的朋友。刘明说：“也因此，我们对印度、日本、美国等国的公益诉讼相关法律只掌握了主要的原则，而一些条款的含义并不能很深地领会。”

　　当然，刘明也坦陈：“虽然说是经历了4年，但也基本上是业余时间在做，还要挣钱养家糊口。”4年后，草案终于面世。

　　郭力认为草案的提出，一是让公权力的运行更加规范；二是引导公众树立尚法理念；三是强化法学者成为社会维权领军人物的角色意识。

    草案的优点和软肋

　　在草案中，第三条就表明：任何公民、法人、其他组织或者国家机关认为其他公民、法人、其他组织或者国家机关侵犯了公众利益，均可以做原告，向法院提出公益诉讼。“这就让公益诉讼的大门向所有人敞开。”

　　不过，降低公益诉讼的门槛也引来了业内的思考，曾经代理过“雀巢转基因食品”和“跨行查询收费”等多起公益诉讼的律师吴冬认为，降低门槛不代表没有门槛，这种没有底线的开放还是很容易造成滥诉，甚至造成为了同一事件，各地都不断提起相同的诉讼。

　　深圳某企业的法律顾问蔡伟钊也表示了疑问：“原告没有资格限制，诉讼费用仅50元，这必将激起大量公益诉讼。一般诉讼中，原告也要承担诉讼结果，这可以抑制诬告和滥诉，但根据这一草案，公益诉讼的原告几乎不承担诉讼结果，这会不会导致国家大量司法资源被浪费？”

　　草案的另一大要点，则是他们所力主的陪审团主导制。“人民法院审理第一审公益案件，由一名审判员和陪审团组成合议庭”，“陪审团负责决定是否支持当事人的诉讼请求，审判员负责主持审判程序，”而“陪审团人数必须是单数，人数应当在13到33之间(包括13和33)。”

　　刘明解释说，这些规定可以由人民陪审团认定被告损害公众利益的侵权行为是否成立，陪审团评议案件，实行少数服从多数的原则，最后投票决定是否支持诉讼请求。这就是让公众自己来审判自己的事情。

　　“人民陪审团认为不构成公益诉讼的，直接驳回，一个人好收买，一个团体难收买，这样设计是为了保证公正性。”

　　此外，草案还规定了举证责任倒置，被告对反驳原告诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以反驳原告的事实主张的，由被告承担不利后果。

　　记者12日在一家转帖该草案的法路论坛看到，一群法学硕士正对这部草案点评，有人认为实务界人士做的草案，比学术界更有可操作性。

　　但中山大学法诉讼学硕士许琳则表示异议：“我对这种单行法的立法形式感到有所怀疑，他们将公益诉讼法独立于民事诉讼法体系之外，是否出于特殊的考虑？公益诉讼法与民事诉讼法之间是什么关系？这涉及到民事诉讼体系的协调和统一，以及立法成本、司法实效等诸多方面的问题。”

　　而刘明赶紧跟帖表示：“希望意见能具体些，比如说这个不行，应当如何修改，最近我们要和一些人大代表见面，我们要提出一些比较具体的建议。”

    草案的未来

　　“因为一个法律从文本到通过实施，有着严格的程序，首先要有30名以上的全国人大代表联名提出立法议案。”刘明认为，他们现在最迫切的工作是争取草案获得足够多的全国人大代表的支持。

　　对于这部草案的未来，华中科技大学法学院梁木生教授表示，国家的立法通常是由全国人大法工委组织制定，像这样由个人起草出一部法律草案还没有先例。“他们的精神应该鼓励，但是这种方式欠妥当，毕竟他们不能取代立法者。”

　　但他同时也认为，率先为公益诉讼立法，这本是全国人大常委会的职能。这也表明，“公众既然对公益诉讼有普遍的诉求，国家机关应该对此予以肯定并积极推动。两位公民的‘立法’举动应该视为对国家机关的一种善意提醒。”

　　不过，吴冬也认为，目前通过单行法推动公益诉讼制度建设可行性不大，他现在最希望的就是将现行的一些法律尤其是《民事诉讼法》第108条关于起诉条件的规定加以完善就好多了。

　　不管众人的意见如何，在刘明和郭力看来，“能加快公益诉讼立法进程，我们的心血就算没有白费”。