地方政府发债：迟早的事

　　□本报记者 贾林男

　　财权上收 地方不堪重负 专家建言调整融资机制

　　“上有政策，下有对策。”在本轮宏观调控的过程中，地方政府的“诸侯经济”一直是困扰中国经济全局的一个顽疾。

　　对此，在16日清华大学举办的第二季度中国宏观经济研讨会上，国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁认为根治之策是加快中央和地方政、经体制的改革。他开出的药方是：批准地方政府融资行为，允许地方政府发债。

　　无独有偶。上月，社科院金融所研究员刘煜辉也撰文指出，借鉴发达国家“市政债券”、“产业投资基金”等地方政府的融资经验，通过推进金融体制改革，建立规范化的地方政府融资渠道，是解决包括

　　难言之隐

　　长期以来，地方政府一直被认为是造成经济过热的“罪魁祸首”，其实它们也有自己的难言之隐。

　　“现行体制下地方政府财权、事权不对等，这是个关键。”刘煜辉对记者表示。

　　在中国，一个省级政府几乎管理着一个世界上中等规模国家的广阔领域，地方政府需要庞大的财政支持。目前，地方政府不仅担负着地方社会的管理、兴办地方社会事业、保障地方社会福利和社会经济发展等职能，同时，它还兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职能。

　　但是在分税制改革之后，中央政府的做法是财权上收，事权下移。地方政府“不堪重负”。

　　一方面，中央政府把财权高度集中，在税收分享上降低了地方政府所能取得的比重；这一点在划分税收上表现得非常突出，收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，都被列为中央固定收入或中央与地方共享收入，而留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。

　　刘煜辉介绍，营业税本来是一个税源相当大的税种，但是在分税制改革后，商业改征增值税，不再征营业税，这就削去了地方的一大块收入。此外，铁道、银行、保险公司的营业税又归中央财政。“这样，地方从营业税中就拿不到多少收入了。”

　　另一方面，中央现在把更多的事权层层下放给地方，甚至经常让地方以地方税权为代价来完成中央的某些政策。如中央制定的支持下岗工人再就业的优惠政策、廉租房、

　　“这就造成地方财政支出比重过大，财政自给率下降。”刘煜辉以经济发达、税源最为充沛的浙江省为例，在1993年，浙江的财政自给率是133.27%，1994年以后这一比率大幅下降到60%左右，而其他中西部地区的财政困难可想而知。

　　迫不得已

　　当地方政府的本级财政收入不足以平衡财政支出的时候，地方政府就只有两个选择：一个是寻求中央的转移支付，“跑‘部’‘钱’进”；另一个则是谋求向预算外发展。

　　刘煜辉介绍，地方政府财政预算外收入一般是由行政事业性收费、政府性基金和土地出让金三部分组成。近年来，随着中央对政府收费的管理越来越规范，行政事业性收费在预算外收入中的重要性大大减低。“相比之下，土地出让收入则变得越来越重要，甚至发展到举足轻重的地位。”

　　一些地方官员发现，把生地变熟地，把土地的功能改变了，既能来钱，又有形象效应，特别是在短期内能迅速提高政绩。真可谓一举多得的好事。为什么不做？

　　正是从花钱和短期利益出发，地方政府乐此不疲。现在，有不少地方政府的土地出让金收入已经占预算外收入的60%以上。这也是为什么许多地方政府都在打土地的主意，并变出花样抬高地价的主要原因。

　　据国务院发展研究中心课题组调查，现在地方政府征来的土地基本上是这样分配的：30%-40%左右的是用做基础设施、道路、学校等公共目的用地；30%-40%左右做工业用地；另外大约还有30%用于商业和住宅用地，如果其中有一半要建经济适用房，那么只有15%才是真正的商业用地和房地产。也就是说，地方政府能够供应的土地里面，85%是没有多少利益的，只有15%的地是可以挣钱的。

　　换个说法，地方政府要想从土地上获取利益，就必须拿占总数15%的商业用地，赚大于另外85%的非营业性用地的成本才能有利润。所以，正是在这样一种机制的刺激下，地方政府自然要拼命地炒高房地产，绞尽脑汁“使占小部分的商业用地价值最大化”成为自然的逻辑。

　　由堵变疏

　　土地出让金之所以成为地方政府的“生命线”，还在于当下国内金融市场不完善，以及合法的融资渠道不畅。

　　目前，中国《预算法》规定地方政府不能借债，预算不允许有赤字。中国的《担保法》也规定：除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外，在社会经济活动中，地方财政(政府)不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。

　　这意味着，目前地方政府的多数债务担保都是无效的。

　　这样的情况下，简单刚性地叫停银行与地方政府的合作“打捆贷款”模式，中央参与分配土地出让金等，都不是明智之举。

　　“如果真正管住土地出让金，地方政府就没法活了。”魏加宁坦言。

　　魏加宁表示，如果不给地方政府正规的融资渠道，想堵是堵不住的。他认为只有允许地方政府发行债券，才能打破由银行、地方政府和土地开发商形成的利益共同体。

　　“早晚的事。”魏加宁认为出台这样的政策并不难，主要分三步：首先，地方政府将发行的数目报当地人大审批；其次，中央财政部有一个总的规模控制，给各个省不同的比例；最后，如信用评级机构等中介组织进行信用评级，通过审核，予以发债。

　　曾经对日本地方政府发债进行过专项研究的魏加宁特别提醒，中央政府审批不能过严，否则中介组织的作用发挥不出来。