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目前，全国审计工作的统一领导和整体协调问题越来越引起人们的重视。地方审计机关双重领导审计体制在发挥其优越性的同时，中央与地方审计机关的关系在这种体制下的矛盾和问题也日益突出。解决这些矛盾和问题，完善中央与地方审计机关的关系，是做好新时期全国审计工作的重要措施之一，应当给予高度重视。
一、中央审计机关对地方审计机关审计业务的领导
当前，中央审计机关对地方审计机关的审计业务领导，主要体现在以下方面：一是制定全国性方针政策，统一全国审计工作的整体目标；二是制定国家审计机关审计工作相关规章、准则、制度，统一全国审计工作的执行、质量、处理等标准；三是授权审计项目的执行，包括上级审计机关统一组织、地方审计机关参与的有限授权审计项目，以及由地方审计机关根据中央审计机关的授权单独实施的完全授权审计项目。从实践看，在这些方面当前有些问题值得研究：
首先，中央对地方审计机关的审计业务领导比较松散，基本处于各自为战的状态。中央审计机关对地方审计机关拥有法定的审计业务领导职责，但目前中央审计机关的领导主要涉及宏观方面，较少实施具体领导。在改善地方审计机关的审计环境，增强地方审计机关的审计独立性等方面，中央审计机关有不少工作要做。此外，中央审计机关对地方审计机关的领导职责还没有切实可行的具体领导形式，以及符合现实情况的领导机制。双重领导体制中的审计领导，不仅应体现在政治领导方面，还应当体现在人、财、物的具体领导方面。虽然从形式上看地方审计机关的人、财、物等主要受地方政府领导，但是上级审计机关如果完全放弃相关领导责任，其政治领导的作用也不可避免地受到削弱。我们必须高度认识科学定位上级审计机关的领导地位，在坚持双重领导体制的前提下协调与地方政府的领导责任的重要现实意义。中央审计机关应当积极对有关问题进行研究，考虑以适当形式参与地方审计机关重要人、财、物的领导活动，发挥参谋作用和促进作用。
其次，吸收地方审计机关参加中央审计项目的出发点，主要还是单纯以中央审计目标为目标，全国审计工作并没有真正形成一盘棋。中央审计机关对地方审计机关的业务领导形式问题，是实现中央对地方审计机关领导作用的主要问题。根据全国审计工作计划组织全国审计机关开展审计活动，与根据中央审计工作计划吸收地方审计机关参与全国性审计活动，是两个不同的问题。后者只是中央审计机关增加审计资源的一种方式，是中央与地方审计机关协作关系的一种形式。中央审计机关的审计工作目标与全国性审计工作目标，二者既不能相互替代，也不宜简单参照。
再次，对于中央审计机关制定的审计准则、审计质量控制标准等规章制度，一些地方审计机关或因标准太高不能完全执行，或因强制力不够不执行。制定审计业务标准并监督执行，是中央审计机关履行审计业务领导职责的重要方面。目前，中央审计机关审计业务标准主要是结合中央审计机关的实际情况所制定的。考虑到全国审计工作发展的不平衡性，这些标准并没有在全国所有审计机关强制执行。这种情况导致了两个现实问题：一是全国审计工作没有统一的业务标准，中央审计机关在这方面的领导作用流于形式；二是中央与地方审计机关的价值判断产生巨大差异，中央审计机关认为有些地方审计机关的审计过程不科学、审计结果不准确，有些地方审计机关认为中央审计机关的审计标准不切实际。因此，对于全国审计工作，应当考虑制定统一的审计业务标准，严格监督执行，提倡有条件的地方审计机关逐步达到中央审计机关对标准的执行要求。
二、 中央审计机关的示范带头与地方审计机关的典型引路
我国的中央审计机关和地方审计机关，不仅具有上下级的领导关系，同时还具有完成各自审计任务间的协调关系。中央审计机关领导作用的一种重要形式，就是通过创新性审计实践和示范带头作用，为地方审计机关创造更加有利的审计环境，为地方审计水平的提高提供经验。同样，地方审计机关的不同地区、不同层次的审计实践，也能为中央审计工作的发展提供借鉴。目前来看，相关实践中有以下问题值得研究：
首先，在审计署的带头作用日渐突出，社会影响逐步增大，地方审计机关都为之振奋的同时，出现了中央与地方审计工作差距显著增大等新情况。人们在称赞审计署工作的同时，对一些地方审计机关的工作产生很多怀疑，甚至对审计机关的双重领导体制产生疑问。从这些情况看，中央审计机关仅仅通过示范带头作用，促进整个审计工作的全面发展远远不能满足现实需要。审计署应当考虑在审计署领导分片联系地方审计工作的基础上，根据地方审计机关发展不平衡的实际情况，实行分层次、分区域的分类具体指导，促进全国审计工作的基本协调发展。
其次，在审计力度、社会效益方面，中央审计机关与地方审计机关客观上形成巨大反差。为了整体协调好地方审计工作，审计署应当在发挥带头作用的同时，重点抓好地方审计工作的典型，应区别不同情况，区分不同层次，深入基层，着力培养不同类型的典型，通过典型引路，把中央审计机关的领导作用落到实处。
三、全面审计与资源整合
全面审计，突出重点，是国家审计工作的基本方针。无论中央审计机关还是地方审计机关，现在主要是通过开展专项审计调查，运用轮流审计、授权审计等形式，扩大审计覆盖面，实施全面审计。这里的“全面审计”，一般是指审计机关在各自审计管辖范围内的全面审计。换个角度认识“全面审计”，可以把中央审计工作看作“突出重点”，全国的地方审计工作就是在实施“全面审计”。在这个意义上，中央与地方的审计工作构成了一个新的整体。现实中，单纯从审计管辖的角度理解全面审计，应该说有一定的局限性。
基于对“全面审计”的这一认识，从中央审计机关来看，整合审计资源包括三个层次：首先是基础层次，主要是中央审计机关各司局、派出局和特派员办事处间的审计资源整合；其次是协作层次，主要是中央审计机关与部分地方审计机关间的审计资源整合；再次是宏观层次，主要是中央审计机关与全国地方审计机关围绕一个或几个中心问题，同步开展审计或共同实施审计时所进行的审计资源整合。比较而言，当前在宏观层次的审计资源整合很少。中央审计机关应当制定全国年度审计工作的总体目标，在明确一定范围、一定程度的允许差异性的同时，强调分类具体指导，全国协调行动。
在当前中央与地方审计工作发展显著不平衡，东部、中部、西部各地区审计工作差异也很大，基层审计工作问题更多的情况下，强调全国审计工作的整体协调，强化上下级审计机关的关系，对于实现全面审计和全国审计资源整合，促进审计事业发展具有重要意义。为此，审计机关应当采取相应对策。一是要从制度上保证上下级审计机关具有紧密的业务关系。中央审计机关每年应当安排一些全国统一审计调查类的项目，用统一的任务、统一的组织、统一的要求和统一的目标，把上下级审计机关的业务紧密联系起来。在保持地方审计机关根据本地实际，自主确定审计计划的同时，中央与地方审计机关在全国统一审计项目上能够协调行动。二是应当制定区域审计发展战略。根据全国审计工作发展的现状，中央审计机关可以考虑将全国分成若干区域，分别制定区域发展的年度计划和五年规划，使区域内的地方审计工作整体推进。三是要从制度上保证上下级审计机关在审计项目计划方面的沟通与协调。在审计管辖有交叉的审计项目上，上级审计机关应当统筹考虑，尽量避免重复审计。四是在适当的时候，应当考虑制定全国审计战略五年发展规划。
四、审计管辖与审计授权
当前审计工作中还存在一个问题，即在审计任务繁重的同时，审计人员力量严重不足。审计力量的不足，既表现为审计人员数量与被审计单位数量相对比例小，也表现为现有审计资源特别是地方审计资源没有得到充分利用。这些问题体现在各级审计机关的职权范围与审计管辖范围中，中央审计机关尤为突出。正是在这种情况下，授权审计有利于通过发挥地方审计机关地域、人力等方面的优势，缓解中央审计机关审计力量不足的现状。目前看，授权审计问题虽然各级审计机关都比较关注，但侧重点并不一致。中央审计机关通过授权审计主要关注整合全国审计资源，提高中央审计效力，为此特别重视授权审计的质量。地方审计机关通过授权审计主要是为其审计工作的发展创造更多条件，较为关注增加审计对象资源。对此，审计机关必须研究以下问题：
首先，授权审计的初衷与授权审计的实际效用存在一定程度的背离。授权审计项目实际上形成了两个审计目标，一是上级审计机关授权的预定目标，一是下级审计机关项目执行的实际审计目标。这种背离使授权审计变成一种两难的选择。目前上级审计机关主要还是从上级审计工作的角度考虑较多，上下级审计机关在授权审计项目上的审计目标协调机制并不完善。
其次，保证授权审计项目的质量有一定的难度。由于中央审计力量有限，暂时无法完成审计职权范围内的所有审计项目，有必要授权地方审计机关实施审计。从整体上看，当前地方审计机关与中央审计机关的审计水平有一定的差距，中央审计机关应当创新授权审计项目管理模式，通过必要的介入，提高审计质量的控制水平。
再次，目前审计署的授权审计项目，一般只授予地方审计机关对中央审计管辖范围内的审计项目的审计权，在人、财、物等方面一般并没有具体的支持。地方审计机关对授权审计项目有积极性，原因是在充分调动审计资源，发挥审计监督作用的同时，既可以增加地方财政收入，还能在一定程度上解决审计机关经费不足的问题。因此，对一些地方审计机关在授权审计项目中偏重违规资金收缴等情况，中央审计机关难以彻底回避。从实际看，中央审计机关给予相应的人、财、物支持，有助于地方审计机关纠正在授权审计项目中偏重违规资金收缴等问题。
解决授权审计中存在的问题，关键是明确关于授权审计的有关理念。授权审计的理念主要包括单纯以上级审计工作为中心的授权审计理念，以及以全国审计工作为出发点的授权审计理念。以上级审计工作为中心的授权审计理念，是从上级审计机关本身的审计计划出发，在优化中央审计资源配置的基础上，合理利用地方审计资源，提高中央审计的效能。这一理念的基本出发点在于，通过吸收地方审计机关参加，最大限度地发挥中央审计在全国审计中的示范作用。以全国审计工作为出发点的授权审计理念，则是从全国审计计划的整体需要出发，合理配置中央与地方的有效审计资源，通过中央审计管辖的更大程度的审计覆盖，实施全国整体性的全面审计方针，实现全国审计工作的整体推进。这两种理念，在新时期上下级审计关系中都是不可或缺的，目前应当强调以全国审计工作为出发点的授权审计理念。
从审计授权理念出发，授权审计项目应当加以明确分类。一是根据上级审计管辖范围内工作的实际需要，邀请地方审计机关参与的审计项目。这类授权审计项目应当给予地方审计机关一定的财力和物力的支持，确保上级审计目标的实现。二是根据全国审计工作的需要，将上级审计管辖的审计对象授权地方审计机关审计。这类审计项目可以给予必要的政策性支持。（作者：审计署审计科研所 宫军）
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