土地出让金改革难抑卖地冲动 关键不在于怎么分

　　本报记者 陆昀

　　近日有媒体报道，财政部等部委正加紧制定土地出让金改革方案。土地出让金的分配管理体制将有可能从几方面作出调整：一是把土地出让金收支纳入财政预算范畴，中央财政分享一部分，以扩大向其他地区的转移支付力度，如中西部省份；二是在地方建立“国有土地收益基金”，给后任政府预留一些发展建设资金，以避免“寅吃卯粮”；三是增大征地拆 迁补偿和农民社会保障。

　　政策“空转”与“第二财政”

　　据国土资源部有关人士透露，虽然我国对土地出让金在中央与地方财政管理上，由四六分成退到三七，最后改为二八，但这一分配比例并没有得到落实，地方政府多采取打高成本的方式，在上报时声称没钱，以至于许多地方的土地出让金并没有上缴中央及地方金库，政策出现“空转”。

　　不少地方政府将土地出让收益作为预算外收入的主要来源，有的比例高达60%以上，形成地方政府的“第二财政”。出让的土地越多，地方收益越高，这对地方政府无异于“激励机制”。当届政府官员为追求政绩，以“寅吃卯粮”的冲动不断加大卖地数量，导致大批低价出让的土地浪费严重，沿海发达地区已经没有多少土地可以再出让。

　　部委间难攥“分配”拳

　　据了解，目前财政部和国土资源部对土地出让金的分配管理提出了各自的建议。

　　国土资源部的意向是建议把土地出让金和征地支出纳入政府的特别预算，进行专项管理；在此基础上，在中央、省、市、县分别建立“国有土地出让收益基金”，并规范各级土地收益基金的支出方向。提出从纯收益中拿出10%左右由中央和省级政府分享，剩下的90%资金用于保障农业土地开发。

　　财政部设想是把全国土地出让收益金纳入财政预算的大盘子中；建议拿出全国土地出让总价款约40%纳入下一年度地方政府财政预算，规定不得作为政府当期收入安排使用；剩下的约60%用于当年的土地出让成本和地方各种建设，由地方政府自己决定。

　　显然，由于各职能部门考虑问题的角度不同，两部委在土地出让金调整意见上出入不小。日前，国土资源部的有关人士向本报记者表示，要想真正抑制地方政府的“卖地冲动”，又能保证地方政府有稳定的财源，使农民及城市居民的利益也同时得到满足，关键是要在房地产持有环节上加以调控，即开征不动产税。

　　将出让制改为租赁制是根本

　　国土资源部这位官员的观点为业内外一些专家所认同。中国社会科学院研究员、城市经济专家刘维新直言，土地出让金制度改革不是小改小补的问题，也非二八、四六利益分成的问题，这种做法“不伦不类”，其根本则应从土地使用制度上进行改革。

　　针对

房价飚升以及土地出让环节日益突显的问题，早在2003年刘维新就提出，应该对沿用了20余年的土地使用制度深化改革。应该将目前的土地出让制改为租赁制(土地产权不进入交换)，使房屋与土地分离，不收取土地出让金，而是把相应的地租体现在持有环节征收的物业税中。为解决“开发增长与商品房积压增长并重”问题，房地产开发商须在第一次取得土地使用权时，缴纳“土地使用权补偿金”，商品房卖出后，由其产权人缴纳地租，未卖出的商品房则由开发商承担租金。

　　刘维新提出，应该采取“三个并轨”理顺各种产权关系，进而通过征收房地产持有环节的税收保证各方的利益。由于我国集体土地私有化是不现实的，集体土地与国有土地应实现并轨；由于划拨土地与出让土地上的房地产产品的价值量差异很大，这两种土地形式也应并轨，为防止搞宽马路、大广场，政府公益事业用地也不应划拨；另外，我国商品房、

经济适用房、合作

集资建房、房改房等形式的房产投入的成本和土地产出价值都不同，应并轨。