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陈耀
《十一五规划纲要》描绘了未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，特别是在推动区域协调发展方面，为我们展现出科学合理的区域发展新格局。
四大板块的政策指向
区域协调发展的目标指向更为明确，进一步体现“以人为本”的发展理念。我国的区域发展战略大体上进行了三次大的调整：改革开放前基本上实行的是以内陆地区为重点的“均衡布局”战略；上个世纪80年代以后则实行的是以沿海地区为重点的“不平衡发展战略”；到了90年代初，针对地区发展差距的扩大，首次提出了“区域协调发展”的战略方针。不过，对于区域协调发展要达到什么目标，一直以来并不十分清晰。事实上，地区差距通常包括经济发展水平的差距和公共服务及人民生活水平的差距。在现实中我们往往将这些目标不加区分且过多地强调前者，以致出现开发投入巨大而居民生活改善缓慢的情形。
《十一五规划纲要》明确地提出了我们要缩小的是“城乡、区域间公共服务、人均收入和生活水平的差距”，从而廓清了协调发展的目标指向。我们知道，即使在欧美等西方发达国家，国内也存在地区差距，但这种差距主要表现在经济发展水平上，而在公共服务水平上几乎没有差异，人均收入差距也不大，这是因为提供公共产品服务是政府的基本职能，政府通过转移支付、社会保障等公共财政工具，可以实现地区之间的均等化。解决我国地区间、城乡间的发展差距，也应当将公共服务水平的均等化放在首位，要加大国家对中西部地区及广大乡村的财政转移支付，尽快使那里的教育文化、医疗卫生、道路交通、公共设施等向东部看齐，让居住在国家不同地区的人民都能享受到大致相同的公共服务，分享国家快速发展带来的成果和实惠，这也是构建和谐社会的基本要求。
四大板块“的总体战略全面完整，反映了不同区域的优势特点和发展要求。我国在区域划分上很长时期使用“两分法”(沿海与内地)，到“七五计划”采用了“三分法“，即东、中、西三大经济地带。“十一五“规划则进一步细化，实行了“四大板块”的划分法，在完善“十五”时期相继实施的地区发展战略的基础上，提出了“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略”。“四大板块”致力于实现各地区的共同发展和繁荣，因而它又是全面完整的区域发展战略。
《十一五规划纲要》根据不同区域的比较优势和面临的问题，指明了各区域未来的发展方向和政策重点。例如，西部地区在继续加强基础设施和生态环境建设的同时，要大力发展特色产业，加强清洁能源、优势矿产资源开发及加工，推动建立长期稳定的西部开发资金渠道。东北老工业基地要建设先进装备、精品钢材、石化、汽车、船舶和农副产品深加工基地，建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。中部地区要加强现代农业特别是粮食主产区建设，加快优势产业的结构调整，构建综合交通运输体系。东部地区要率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和增长方式转变。这些充分体现了各地区情和科学发展的要求。
创新地提出了主体功能区概念，通过清晰地定位，将开发与保护并重的原则落实到地域空间。四大板块的总体战略主要着眼于区域的经济发展，而在实践中往往难以同资源和环境的保护很好地兼顾。《十一五规划纲要》根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。
这种划分主体功能区的做法，是我国“十一五”规划的新尝试，它实际上是弥补了我国经济发展和宏观调控中的一大缺陷—区域或空间管制，只有将空间的开发与空间的管制结合起来，将区域发展政策与主体功能区政策统筹考虑和设计，才可能使资源和环境在开发中得到有效的保护，真正体现出政府的“守土有责”和发展的可持续性。
建立完善四种机制
在实施路径上重视区域协调互动机制，注重发挥市场与政府“两只手“的作用。如何促进区域协调发展？要政策，争取国家支持，一直以来是许多地区尤其欠发达地区积极努力的目标，而承诺在资金、政策、项目布局上对地区倾斜，也是中央有关决策部门的惯常做法，实质上仍未摆脱传统计划体制的思维。经济学理论证明，充分的要素资源流动，会通过一只“无形的手”，调节要素价格，最终形成区域间的均衡配置机制。崇尚自由竞争的北美国家，一般不制定主动的区域援助政策，主要的担心是它会造成市场的扭曲和依赖性；而促进落后地区发展，认为最重要的就是鼓励人口和资本流动、开展区域合作和教育培训。
可喜的是，《十一五规划纲要》把“健全区域协调互动机制”摆在重要位置，提出了建立完善四种机制，其中首要的是健全市场机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。其二是健全合作机制，鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局。其三是健全互助机制，发达地区要采取对口支援、社会捐助等方式帮扶欠发达地区。其四是健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度。此外，还应增加一个“组织协调机制”，加强政府机构对区际关系的协调(如建立定期的政府间联席会议制度)，并鼓励组建各类跨区域民间商业组织(如各类商会和论坛平台)。
相信随着国家“十一五”规划新思路的实施，必将推动我国区域之间更加协调、更加合理、相对均衡的发展，逐步实现各地区共同繁荣和共同富裕的目标。
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