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宁夏一民营公司入行公用事业三年就关张
“先上车后补票”政策导致虚假注册管理混乱
民资涉足公用事业监管仓促上阵
新闻快读
公用事业关系到老百姓的利益。如何做好？始终都在探索中。
顺应潮流，宁夏一家民营企业涉足属于公用事业的城市供暖，然而，不过短短3年时间就负债累累，资产被法院查封。使得原本已放手的当地政府，不得不再度接手。
审计机关经过审计发现，这家民营企业确实存在虚假注册、管理混乱等问题。但由于监管职责不清晰，没有哪个部门愿意为失职承担责任。
有关人士指出，政府对基础设施和公用事业相关行业还缺乏统一配套的政策法规，包括在资本投入、申报验资、准入资质等等方面，都缺乏可操作性的规定和协调机制。
如何应对
□政府与生产者分离与市场结合靠合同约束
□加紧地方立法制定部门规章充实监管依据
本报记者 周崇华
“这锅炉房怎么贴上了封条？”
“公司欠人家的工程款、设备款还不上，被法院查封啦。”
6月28日，记者来到宁夏贺兰县西区供暖有限公司，门房的看门人一边说着公司被查封的简单理由，一边指着贴在锅炉房门上的封条让记者看。
据了解，这家民营公司入行公用事业不过短短的3年时间。
仓促上马带来问题一串
我国对私人资本进入公用事业全面开放始自2003年。
2003年1月，建设部部长汪光焘宣布，中国将对各类资本全面开放公用事业行业。
贺兰县西区供暖有限公司正是这年成立的。
贺兰县建设局有关负责人告诉记者，由于政府财政困难，且过去由政府投资经营的公用事业如供暖行业等普遍亏损，在这种情况下，政府尝试引入民营资本经营供暖事业。
用特许经营的方法将社会资金吸纳到公用事业的建设中，这是西方从上世纪60年代就开始的做法。在中国，由于电采暖等其他技术形式无法大面积覆盖，通过管道送暖成为供暖主渠道。可一旦铺设一套管网之后，企业就具备了独家垄断的基础。
“这就要求政府对准入企业的资质进行严格的审核，并进行项目招投标。”中国城镇供热协会会长李秀说。
贺兰县通过招商引资，由县政府划拨土地二十多亩，自治区发改委补贴扶持资金50万元，引入几个个人股东注入资金，组建了贺兰县西区供暖有限公司，负责县城西区40万平方米、五六千户居民、学校和机关的冬季供暖。
供热外管网工程从签合同到交付使用，不过用了6个月时间。可应该结清的三百多万元工程款，供暖公司至今未付。
据介绍，由于债务缠身，贺兰县西区供暖有限公司在3年供暖期间内，温度达不到规定标准的事时有发生，用户便将责任归咎于政府。考虑到老百姓的冷暖，政府千方百计地迎合供暖公司收取增容费、采暖费等要求。该公司自营运以来，仅增容费一项就有上千万元入账。
采访中记者了解到，不仅贺兰县是这样，宁夏吴忠市金积镇也因民营资本投资经营供暖，致使用户怨声载道，镇政府不得不强行接管了这家民营供暖企业。
参与经营社会公用事业的一些民营企业负责人向记者坦言，法律、法规并不禁止民营企业进入基础设施、公用事业领域，民营资本不仅缓解了政府投资基础设施建设、社会公用事业资金不足的问题，而且盘活了民间资本，激活了市场竞争。但是，用于供暖的煤电资源等不断涨价、采暖费无法收缴、发生债务纠纷法院判决难执行等等，都是民营企业自身无法解决的问题。
监管机构不明责任不清
由于拖欠工程款，贺兰县西区供暖有限公司面临着被法院强制执行的命运。
宁夏新月建筑公司是那三百多万元工程款的债权人，公司负责人告诉记者，贺兰县西区供暖有限公司成立伊始，就是一个“怪胎”。因为，县上当时的招商引资政策就是“先建设后补办手续”，政府大包大揽，一路绿灯，这就为其虚假注册，恶意脱逃债务提供了可乘之机。
目前，贺兰县政府已介入并作出决定，由银行监管企业账户资金的流向；政府派出审计部门对其进行审计；重新确定企业法人；重组公司，实行债权转让。
贺兰县审计局经过审计发现，贺兰县西区供暖有限公司确实存在虚假注册、管理混乱等问题。
对于审计机关认定的虚假注册问题，工商行政管理机关解释说，工商行政管理机关对企业的注册登记，依据的是验资报告。验资报告认定出资多少，工商机关就注册多少并核发营业执照。如果确实是虚假注册，那也是中介机构的验资问题。
贺兰县建设局物业办刘主任说，作为政府的职能部门，供暖公司投入运营后，我们只负责监督其保证按时、达标向用户供暖。企业不能按时、按标准供暖，我们可以依据有关规定对其进行行政处罚。我们在与供暖公司的接触中也发现，企业运营3年来，还没有建立财务管理制度以及正常的财务报表，像这样的经营状况是税务部门监管的事情，建设部门无权干涉。
贺兰县主管社会公用事业的副县长李志刚表示，对于社会公用事业，社会能办的事，政府尽量交给社会来办，并不是政府疏于监管，而是政府不能过多地干预企业正常的生产经营活动。
“当前监管机构不明确，监管的手段也非常缺乏。”中国社会科学院法学所教授周汉华认为，这是政府在监管投资公用事业的民营企业中存在的大问题。
监管未形成环环相扣链条
据了解，公用事业的监管在我国还是一个崭新的话题。过去，我国的公用事业，行政权、监管权与国有资产管理经营权是混在一起的。而当民营企业进入公用事业后，现在的监管与过去的监管显然已经不是同一个概念。
“像供暖行业这种关系千家万户利益的社会公用事业，目前还存在许多监管环节上的盲点和漏洞，没有形成一种环环相扣的监管链条。”贺兰县工商行政管理局局长王俊鹏说。
宁夏大学法学院教授贺凤竣告诉记者，政府对基础设施和公用事业相关行业还缺乏统一配套的政策法规，包括在资本投入、申报验资、准入资质、注册资金、法人资格、收费价格、操作办法等方面缺乏可操作性的规定和协调机制。
投资公用事业周期长、回报低、见效慢，又直接关系到百姓的切身利益。百姓对行业的服务要求是既要安全可靠，又要价格低廉。
“如何保障民营企业参与经营社会公用事业，使其提供的商品服务具有长期性、稳定性和持续性，关键在于政府相关部门切实履行起事前、事中和事后的监管职责。”贺凤竣认为，有效的监管机制需要有相应的监管依据，这就需要地方立法或制定规范的政府规章，既对公用事业服务商进行必要的约束，同时也为自己的监管行为提供法规依据。
在监管中，两个环节很重要。一是准入制度，就是特许经营制，这个行业准备发几个牌照？这几个牌照用什么样的方式可以获得？经营期限是多长？排他性限制是什么？企业的资质要求是怎样的？等等，都要有明确而详细的规定，这样才能避免过多人为干预；二是公共服务的价格问题。据供暖业内人士透露，目前民营供暖企业的盈利状况普遍不好，主要原因在于企业投入成本高，产品实行政府定价，加之近年来水价、煤价上涨迅速，导致热价与成本不符。
处于两难境地政府如何定位
一方面，政府退出来扶持民营资本经营公用事业；另一方面，民营企业存在先天不足，政府又不得不接管。处于进退两难境地的政府该如何定位？
建设部政策研究中心副主任秦虹认为，在目前情况下，政府要做好3个转变：
政府要与生产者的角色分离。在市场化供给的条件下，政府仍是公用服务的规划者和决策者，但不再是服务的提供者。政府部门根据规划和公众需求决定增加或改善某种市政服务，但由谁来投资？谁来生产？如何实施？则应采用市场机制，政府不再对公用设施企业的经营管理有决定权；
政府管制与市场竞争要有机结合。政府的直接干预将表现在政府依据法律法规对市政公用设施企业的市场价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。但下令管制不等于政府提供生产，也不等于政府有权随意决定由谁来生产，生产者的确定应当引入市场机制。对非经营性服务，应采取政府采购的方式，招标选择生产者，对经营性服务，应当通过特许权授予的方式，竞争招标选择投资者或经营者；
合同约束取代行政管理。政府作为市政公用设施服务需要的提出者，通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系。如果服务没有达到质量标准，政府有权重新选择服务者，一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决，使市政公用设施服务真正具备市场经济的素质。
本报银川6月28日电
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