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《突发事件应对法》首次上会审议
学者建议适时制定《紧急状态法》
本报记者 秦旭东
北京报道
从“紧急状态”到“突发事件”
经历“非典”、禽流感、矿难、江湖污染事故等众多公共安全事件挑战之后，中国应急法制建设迈出关键一步。在6月24日至29日间召开的十届全国人大常委会第二十二次会议上，《突发事件应对法》草案提请首次审议。
《突发事件应对法》最初是以《紧急状态法》的名称被列入十届人大常委会的立法计划的。2003年的“非典”促成了这个立法动议，“非典”危机期间的状况凸现了过去一事一办和临机处置的经验型、应付型危机处理方式的不足。
据曾参与草案讨论的北京大学公法研究中心主任姜明安教授介绍，国务院在研究起草过程中，改成制定“突发事件与紧急状态法”，主要规定了应对突发事件的基本内容，同时有一章专门规定“紧急状态”的情况。而提交审议的草案现定为《突发事件应对法》。
“这部法律只规定就一般突发事件的应对”，对于涉及紧急状态的问题，本法只是原则性规定，“由全国人大常委会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定”，国务院法制办政府法制研究中心主任李岳德向记者介绍说。
起草专家之一、清华大学于安教授说，这个转化主要是考虑到，立法资源的配置要着眼于当前最急迫的社会需要，制定一部行政法意义上的《突发事件应对法》比制定《紧急状态法》更为迫切。李岳德也解释，解决突发事件应对中的突出问题是当前的一项紧迫任务，而紧急状态的情况在实际中很少发生。
2004年修宪之后，“紧急状态”的概念被纳入宪法之中，取代了先前有关“戒严”的表述。
姜明安介绍，“戒严”主要涉及暴乱、动乱和骚乱等紧急事态，适用范围比较小，“紧急状态”不仅涵盖这些情况，还包括特别严重的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。“突发事件”所指则比“紧急状态”的涵盖范围更广。可以说，“突发事件”是常态情形，而“紧急状态”则指极端情形。
最大限度保护公民的权利
草案就政府对突发事件的管理体制，包括对不同级别、不同种类和不同严重程度的突发事件进行处置的主体、权限作了规定。这与今年1月国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》以及由此建立的国家应急预案框架体系基本是一致的。
此外，草案还对突发事件的预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援，以及事后恢复重建等作了详细规定。
对于备受关注的问责机制，草案规定，地方政府和政府有关部门有各种违法和渎职情形的，对责任人员将给予行政处分，涉及犯罪的要追究刑事责任。
草案还规定，政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件应急处置工作的情况和事态发展的信息，并对新闻媒体的相关报道进行管理。但是，发布有关信息不利于应急处置工作的除外。
一方面要立法授权政府足够的权力以应对危机，一方面又要着眼于这些应对措施的有效性和合法性，草案要最大限度地保护公民的权利和自由。因此，草案还规定，在应急措施的选择上，要按照行政法上的“比例原则”，采用对公民的合法权益损害最小的措施，对征用财产的要及时返还或给予合理补偿，同时还规定了公民获得法律救济的渠道，比如行政复议、行政诉讼或国家赔偿诉讼。
于安说，《突发事件应对法》就是要区分平时管理和应急管理的界限和标准，在什么情况下采用应急管理措施，可以用哪些措施，要遵循哪些程序和规则，确保透明度、确定性和可预见性。
参与草案起草的专家之一、社科院法学所莫纪宏研究员表示，在将常态的应急管理纳入法制体系之后，还要考虑整个公共安全建设领域的法制完善，比如适时制定《紧急状态法》，以便和《突发事件应对法》相互衔接，另外还要加强反恐怖、国防动员方面的立法等。
莫纪宏建议，我国可以考虑将分散在各部门之间的应急管理或指挥机构集中起来，由一个统一的维护公共安全的机构来负责。
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