楼继伟：关于效率公平公正相互关系的若干思考

http://finance.sina.com.cn 2006年06月21日 16:51 中国新闻网

　　内容摘要：本文以效率、公平、公正相互关系为研究对象，分5个部分展开论述。首先，从当前收入分配差距扩大、社会公平不足等现象及人们的不同看法出发，提出必须进一步解决有关的理论和实践问题，以及如何树立正确的公正观问题。第二，综合分析了“效率优先，兼顾公平”这一提法的历史背景，论证了它的合理性和局限。第三，从社会公平，即收入分配全过程的角度，分析我国当前社会公平不足的主要表征及其影响。第四，提出促进社会公平的7点政策建议，以及“坚持效率优先、注重社会公平”的总体原则。最后，论述了

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中国共产党人完整的公正观及其内涵，强调在追求社会公平这一理想的长期进程中，要严格区分目标和过程，使人民群众逐步得到满足。

　　一、问题的提出

　　第一，收入分配差距不断扩大，已经影响了社会稳定。

　　第二，社会公平上存在一些问题，引起了一部分人对改革方向的怀疑，对“效率优先、兼顾公平”提出了质疑。最近胡总书记和温总理公开表态，表示要坚持市场经济改革方向，但并不表明社会上的这些怀疑就此解除了。我们还必须进一步在理论和实践上给以回答。

　　第三，我们党高度重视解决这些问题，先后提出了构建社会主义和谐社会、五个统筹、科学发展观、建设社会主义新农村，党的十六届五中全会提出更加注重社会公平。

　　第四，建设和谐社会、实现社会公平要解决相当复杂的问题。目前，综合国力、财政实力都得到一定提高，但是很多问题只能逐步解决，在一定时期内，还会有人认为社会公平不足，特别是不够公正。这就提出我们应该树立和坚持什么样的公正观的问题。

　　二、关于“效率优先、兼顾公平”的讨论

　　1993年11月，党的十四届三中全会提出了“建立以按劳分配为主体、效率优先、兼顾公平的收入分配制度，鼓励一部分地区和一部分人先富起来，走共同富裕的道路。”这个提法是有历史背景的。一是1992年十四大刚刚明确社会主义市场经济的目标，市场经济是高效分配资源的一种机制，资源配置效益反映为要素贡献，由此而形成的收入分配是对提高效率的一种激励。因此选择了市场经济就必然选择了效率优先。二是小平同志1992年南巡讲话，明确提出了沿海和内地关系两个大局的战略构想，就是鼓励沿海先富起来，这是大局；在世纪之交，沿海帮助内地，这也是大局。但在同时，相当一部分地区和行业中，绝对平均主义还很有市场，这样一种社会倾向妨碍着市场体制建立，同时也不公平，干好干坏一个样就是不公平。“效率优先，兼顾公平”是在这样的历史背景下提出来的。而这里所说的公平主要是指收入分配，即结果的公平。

　　现在一般的分析，社会公平分为起点公平，过程公平和结果公平，判定“效率优先、兼顾公平”，是指结果公平，是不是比较武断呢，我们从相关时期党的文件中可以看到，确实是这样一种公平指向。党的十五大就效率、公平问题进一步展开，提出“把按劳分配和按生产要素分配结合起来，坚持效率优先、兼顾公平，有利于优化资源配置，促进经济发展，保持社会稳定。”十六届三中全会继续“坚持效率优先、兼顾公平，各种生产要素按贡献参与分配。”显然，这些文献里的公平都是指从按劳分配到各种生产要素按贡献参与分配所造成的收入分配差异，是相对合理的，其逻辑结果必然是“效率优先、兼顾公平。”

　　另外一个背景，就是效率和收入分配之间的关系在国际范围的讨论。这方面的研究很多，近几十年来影响比较大的是库兹涅茨假说。库兹涅茨(Simon.kuznets)是诺贝尔奖获得者，他在1955年的一篇论文《经济增长与收入不平等》中研究人均财富的差异(即平等或公平)与人均财富的增长(即发展和效率)的关系问题时从发展经济学的角度提出，从收入分配相当均等的农业社会到工业社会转变的经济增长早期，由于劳动力快速向收入较高的工业部门流动，不平等迅速扩大，一个时期变得稳定，后期由于工业化的完成，不平等缩小。如果以人均财富为横坐标，以人均财富差异为纵坐标，这一命题的几何描述就是效率(发展)公平(收入分配)之间关系遵循倒U型曲线规律。这个命题是一个假说，是从主要欧美国家经济发展历史数据得出的统计学规律，未经证明。库兹涅茨假说引起世界范围激烈的争论。除了这个假说是真是伪的争论之外，最有意义的是有关收入分配如何才能随着发展得到改善的讨论。在讨论中公平的概念进一步得到细分，分成起点、过程、结果的公平。公平和效率到底是什么关系?在讨论过程中并没有完全一致，但是有几点是共同的、有共识的:市场经济对收入分配是有正作用的；必须注重增长，没有增长，也就没有再分配的基础；要维护市场的自由、劳动力流动，它们有助于收入分配的改善；政府的责任主要是围绕起点和过程实行公平的政策，从而改善结果的公平；这些都是共识性的。就该假说的真伪问题，一段时间，经济学家作了大量的统计验证工作，有的举出反例，比如说亚洲四小龙在发展过程中收入分配持续得到改善，但多数发达国家发展历史上，效率和公平的关系变化还是符合倒U型曲线规律的。

　　上述情况告诉我们，效率与公平相互关系所包含的内容相当复杂，是丰富的、多层次的。十四届三中全会“效率优先、兼顾公平"”主要是从激励机制的角度提出来的，与发展经济学的角度不大相同。从提出它的背景以及所使用的公平概念比较窄的内涵来看，也就是仅就因效率不同收入分配的结果不同而言，这个指导原则是实事求是的，也为人们所接受。然而，从1993年的十四届三中全会到现在十几年了，经济社会发展已经大大前进了，人们对公平的认识深化了，情况也复杂了，参与分配的不仅有劳动和其他生产要素，实际上还有身份、权力等等。而且，我们也需要更多地从经济增长和社会形态转变的角度研究问题。这就要求我们对收入分配现状做具体的分析。

　　三、我国收入分配情况分析

　　第一，目前我国反映收入分配差异的基尼系数为0.46，收入分配相当不均，但是我们从城乡分别来看，城市的基尼系数是0.34，农村的基尼系数是0.37，也就是城乡作为两个部分各自的差距不是很大，但是把城乡综合在一起就达到0.46，这说明主要是城乡差距造成了基尼系数的扩大，这种状况相对于城乡比较普遍的拉开收入差距，贫民区与灯红酒绿邻里相望的状态对比，冲击力要小些，对社会稳定的破坏力也要小。总之，我们基尼系数较大，但是冲击力相对来说还不是特别大。

　　第二，收入差距拉开的速率非常快，不到一代人的时间内，从相当均等拉开到这么大的差距，比起经过若干代人才拉大收入差距的情况，冲击力要大得多。

　　第三，相对于收入分配来说，更为严重的是起点不公平。先天的不公平是客观存在的，人们的禀赋、出身家庭的贫富、所处地区的自然条件有差别。但是后天的起点不公平就有关社会政策的选择。人们主要的不满是受教育的机会、健康的机会、迁徙的机会等等的不公平。

　　第四，过程的不公平最为严重。所谓过程的不公平是什么呢？人的发展机会是不是平等的，进入市场的机会是不是平等的，从比较贫穷的阶层提升的机会是不是平等的。垄断企业职工特别是高层管理人员收入过高，不同所有制的企业实行区别对待的企业所得税，国有企业改制中内外勾结低价处置资产，利用内部信息或散布虚假信息恶意炒作股票获取暴利，通过征地剥夺农民，通过关系或贿赂低价获得国有土地，以及农民工工资得不到保障等就属于过程的不公平。在进入市场的机会上的不平等很多是与规则的设定和对规则的把握有关的。总体上看，规则设立很严，执行偏松，对裁量权的把握又因人而异。前者如人们要办一个企业，哪怕一个非常小的个体户都要很高的初始门槛；不必要地设立行政许可，创造寻租的机会。后者如审批和审判，在裁量权把握的尺度上，或多或少存在着与关系和财富挂钩的现象，这就使得进入市场机会不平等，履行合同的权利和义务不平等，而且这种裁量权的把握往往和腐败相连，引起更多的不满。

　　第五，公共政策对起点的公平关注不够，各方面改革不到位引发过程的不公平。人民群众接受效率优先形成的结果不均等，对公共管理“错位”和“越位”造成的起点和过程的不公平深为不满。进一步地，起点和过程的不公平是结果不公平的重要原因。

　　第六，已经造成了经济增长质量不高。起点和过程的不公平是机会的不公平，人们的天赋和潜力很难发展为创造力，较大比例地转为失业和社会救济，也是群体性事件的原因之一。投资和消费的比例不平衡，与收入分配差异过大也有一定关系。每单位GDP的增长所能包含的就业机会在最近若干年之内是不断减少的，就业机会减少会进一步恶化收入分配。

　　四、特别关注起点和过程的公平，追求高质量的公平增长

　　“效率优先、兼顾公平”，由于人们的努力程度和效率不同而造成的收入分配差异是对效率的激励。但是现实生活中，因起点和过程的不公平与因效率不同所造成的结果不公平不易区分，难怪质疑“效率优先、兼顾公平”。当然，以否定改革为目的的那些质疑者另当别论。因此，要在坚持市场取向的改革方向、坚持“各种生产要素按贡献参与分配”的同时，更加注重解决起点和过程的不公平。起点和过程的公平与效率不是此消彼长，优先与兼顾之间的关系，是相互促进的关系。构建和谐社会与致力经济增长在激发每个人创造力的角度上是完全一致的。十六届五中全会提出，“注重社会公平，特别要关注就业机会和分配过程的公平，加大调节收入分配的力度，强化对分配结果的监管”。再清楚不过地说明了我们必须以追求起点和过程的公平为重点，为注重社会公平的工作着力点。

　　近年来，在国际上对公共政策的着力点也有共识。2000年坎博 (Ravi€穔anbur)对库兹涅茨曲线文献总体回顾的文章中提出，“对于我们来说，直接关注那些能够产生增长而又在分配方面没有副作用的政策或政策组合，要比依靠人均收入和不平等之间或许存在，或许不存在的那个总的、简化的关系要好得多”。

　　在注重社会公平方面，我们已经实施了一些政策，还要进一步完善这些政策：

　　第一，必须坚持发展是硬道理，只有蛋糕做大，才可以更好地分配蛋糕，才有实力更好地致力于收入分配。

　　第二，要坚持市场取向的改革，它既是最有效的资源配置机制，也是基础性的收入分配机制。在商品和价格面前，人人都是平等的，如果价格不能自由，商品是垄断的，必然导致行政分配资源，必然是低效率，对生产者和消费者也都是不公平的。

　　第三，要重视解决起点的不公平或不均等。针对基尼系数增大主要是城乡差距引起的现状，在农村义务教育、新型合作医疗和社会救助方面，政府都在加大投入，目的是促进农民的起点公平。目前，从土地上获得的公共收入大部分游离于预算之外，绝大部分用于城市建设，要纳入预算统一管理，更大比例安排农村建设。在城市要更加重视职业教育和整顿教育领域乱收费，深化卫生体制改革，继续改革养老保险制度，扩大社保覆盖面等等。在政策制定中，要将提高个人责任和公共支持结合起来。总体上看，要调整公共资源的使用结构，更多地投向农村。

　　第四，要十分重视纠正过程的不公平。它涉及的方面非常广，比如说，打破垄断，在垄断没有打破之前，要对垄断行业个人收入加强管理；必要时修改公司法，改变实收资本制的规定，这对降低进入市场的门槛非常重要，有利于容纳大量的就业机会；加快推出“两法”合并；保护农民合法权益；加强证券市场监管；整顿土地和矿业权市场；大力削减行政审批，建立起审查和评估行政许可必要性的机制和机构；广泛引入招标竞争机制，通过市场分配国家控制的资源；推进改革，建立提高司法公正的机制；持续不懈地预防和惩治腐败；等等。

　　第五，要注意到人口流动是改善收入分配状况的有效途径，要消除这方面的障碍。要继续实施户籍制度改革，还要探索建立适应农村劳动力流动，逐步定居城镇的公共服务管理机制。但现实问题是：城市人民享受着总体来说比我们发展阶段要高的社会福利，我们又没有实力把农民的社会福利提高到城市的水平上去，我们对农民公平对待水平只能逐步提高，还要认识到只有使农民逐步定居于城镇，才能最终减少城乡差距。

　　第六，加强对收入分配结果的调节和监管。要坚决打击商业欺诈和腐败行为，巧取豪夺来的收入必须追回。对生产要素按贡献参与分配所获得的高收入也应适当调节，还要鼓励高收入者通过捐赠回馈社会，以便更有效地帮助低收入者。因此，综合与分类相结合的个人所得税制改革要列入日程。强化转移支付制度，逐步实现地区间基本公共服务能力的均等化。

　　第七，对市场失败者的救助，这包括失业保险，最低生活保障等等。当然，也要救助自然灾害损失者。处理好起点和过程公平，需要救助的失败者的比例是很低的。

　　所有这些已经采取的和应当采取的措施，有的属于再分配的范畴，而针对过程不公平采取的措施一般都属于初次分配的范畴，并且任务艰巨。可见，追求社会公平不仅是再分配的责任。那么，如何理解十六大提出的“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入”？这段话常常被简化为“初次分配注重效率，再分配注重公平”。进一步被引申为发展不必关注收入分配，收入不公留待再分配去解决。这种简单化理解是不准确的，按此指导工作是有害的。首先，“初次分配注重效率”，鼓励的是“一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来”，本身就是讲求过程公平，就包含着追求社会公平的含义。其次，如果追求效率的同时不努力实现过程公平，那么巧取豪夺效率最高，解决因此而引发的收入不公代价极大，面对初次分配的紊乱，再分配是很难合理调整的，连必要的信息都掌握不了。因此，我们在推进发展的长过程中都要“注重社会公平，特别要关注就业机会和分配过程的公平”。

　　效率与公平之间的关系是错综复杂的。有合法经营的效率，也有不公平竞争的效率差异；不同阶段的公平与效率之间的关系是不同的；解决不同阶段的不公平问题的政策领域也是不同的，总之用一句简单的话概括十分困难。“效率优先、兼顾公平”只对狭窄意义的公平而言是准确的。基于对效率和公平认识的深化，是不是可以这样概括：“坚持效率优先，注重社会公平”。坚持效率优先，体现市场经济改革方向和“发展是硬道理”；注重社会公平，体现注重全过程的公平和政策综合。从全句看，是要追求高质量的公平增长。

　　追求社会公平是一个长过程，但在任何时点与人民群众对社会公平的期望来说恐怕永远存在差距。我们解决了一部分人对公平的诉求，而另一部分人觉得没有公平对待，不会满足。因此，我们始终会处在矛盾之中。不应当出现我们不断地做好事，但是社会仍旧不稳定，矛盾还在激化的状况。怎么把握?这里不得不谈到公正。所谓公正是一种价值判断，怎么对待事物才是合理的，才能被社会多数所接受。社会对公正会有大多数人认同的看法，但社会看法是可以引导的，社会对公正的看法也是分阶段的。因此，不得不提到我们党和政府如何引导和确立公正观。

　　五、共产党的公正观

　　首先，实现和维护社会公平和正义是我们共产党人追求的理想和奋斗的目标。实现好维护好最广大人民群众的根本利益和正当权益是共产党的光荣使命，也是党坚持长期执政的依据和强大动力。因此共产党必须追求公正。

　　第二，经典意义上的社会主义是高度发达基础之上的自由和平等，没有高度发达，就不会有彻底意义上的公正。因此必须抓住以经济建设为中心毫不动摇，尽可能快地积累国民财富。

　　第三，当代的中国共产党，处在社会主义初级阶段。我国将长期实行社会主义市场经济，市场经济改革方向不能动摇。市场经济相对于计划经济是公平的。当然，按劳分配和按要素分配体现的公平是相对的。

　　第四，社会公平是与现实的经济基础相适应的。要从历史合理性的角度看待它，没有永恒不变的公平标准。社会上有一种简单从永恒的正义和不变的道德角度衡量社会公平的思潮，值得我们重视和警惕。这种思潮的兴起与长期以来小生产者生产方式“不患寡而患不均”及计划经济绝对平均主义的意识形态不无关系。长期积累的问题要积极地又要逐步地解决，维护长远利益的基础上尽力兼顾眼前利益，是现实的工作态度。但以上述永恒正义的思潮去衡量，我们永远缺乏正义。必须加以正确引导。

　　第五，中国共产党是执政党，要不断地增加人民的财富积累，提高效率；不断改善财富的分配，追求公平；使人民持续提高满意度，这是我们执政的基础。但是长期以来的政策区别，已经形成了区别对待的机制，所以在把握上提出了新的课题，必须处理好全局与局部，长远和眼前的关系。如果统筹不够，即便一时解决了一些问题，却更激发人民群众对社会公平过大的当前期望，而又不可能在短时期内解决，就会引发稳定问题，不利于执政基础的巩固。

　　第六，社会不公很多是同体制机制问题相关，解决体制机制性的问题要通过改革开辟道路。改革必须触动利益，既要保持相对稳定，又要敢于触动利益，特别是对于机构的既得利益要敢于触动，使得改革不断进展下去，社会更趋公平。

　　这样看来，我们有实现社会公平的长期理想，选择了社会主义市场经济的富强之路，有一定的实力和坚定的决心通过改革和完善政策脚踏实地解决问题，认准工作着力点去追求公平的增长，在整个进程中，严格区分目标和过程，使人民群众逐步达到满足，看到希望。这样的社会公平观念，要通过艰苦工作和长期引导形成为社会主流意识。这才是中国共产党人完整的公正观。

　　注：本文是中共中央党校2006年春季学期进修一班学员的一项课题研究成果，由楼继伟执笔。本课题组成员:

　　楼继伟

财政部副部长(课题组组长)

　　虞云耀中央党校常务副校长

　　袁水春装备指挥技术学院政治委员

　　崔正华甘肃省政协副主席

　　(来源：学习时报)

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