政策性金融与经济发展：国际比较与动态模式

　　尹继红

　　近年来，欧美和亚洲主要发达国家的政策性金融呈现出下降趋势，尤其是相对于民间金融的迅速增长，这种下降趋势更加明显。政策性金融由于自身的内在矛盾，必须与经济发展阶段保持动态一致，而政策性金融的模式选择正是根据经济发展需要所做出的主动或被动的适应性调整。

　　纵观国际政策性金融的发展改革历程，有三种基本情况：一是高度偏补贴的不可持续型政策性金融；二是随金融体系不断完善而相应弱化的政策性金融；三是随市场力量增强而职能相应变化的政策性金融。

　　一、不可持续型政策性金融与“压力改革”

　　政策性金融自身的性质决定了其很难像商业银行一样自主经营、自我循环。经验显示，在发展中国家，当政策金融机构面临民间金融的有效竞争且拥有较大的经营自主权时，能够发挥一定的积极作用，但是，如果政策金融的比例过大，则总是降低整个金融体系的效率。另一种看法认为，由于政策金融机构主要针对民间金融机构不愿涉足但国家急需发展的项目，因此，“开发金融机构为了支持经济中有问题的部门，自身也变成了有问题的机构”。

　　从世界各国政策金融实践来看，失败的案例主要集中在实行计划经济的国家和公共部门占较大比重的国家。这些国家的政策金融面临以下几个方面的问题：政策性金融机构自身缺乏管理经验，受到政府行政干预过多，没有改革动力和革新能力；政策性金融机构作为政府政策实施的手段，受到外部经济环境的巨大影响，宏观经济制定不当往往引发政策金融运行危机；高度政策性，不按经济合理性原则运行，投资规模畸形扩张，投资效率低下；自身财务状况趋于恶化，高度偏补贴，最终造成难以为继的财政负担，其结果是要么面临改革压力，要么停止运营。

　　二、自然淡出型政策金融与“协调弱化”

　　西方老牌资本主义国家美、英、德、法等向来崇尚市场主导型经济，并把政府的作用规制在主要提供公共物品的范围内。因此，欧美的政策性金融从一开始就主要定位于补充市场失灵和促进社会公平等方面，而经济发展的效率目标则主要交给商业性金融完成。

　　就微观经济基础而言，欧美主要发达国家市场体系比较完善成熟，各种企业都可以通过各种渠道融通资金，并不存在普遍严重的融资难问题；另一方面，由于这些融资都是通过商业化方式运作的，各种金融机构和市场之间已经发展了非常良好的风险管理手段，因此，即使是较大的风险也能确保及时被吸收，不会造成致命危机。

　　近年来，伴随着金融自由化浪潮，竞争推动了欧美整个金融体系的多元化发展。美国的银行、共同基金、金融公司、证券公司之间的竞争使传统存款金融机构的份额下降，更加多元化的金融体系不仅提高了效率，也分散了风险。政策性金融在欧美国家不断弱化淡出的主要基础，在于其本身具有一个充满活力并有能力通过商业性金融活动为经济发展融资的金融体系。

　　三、动态持续型政策金融与“职能转轨”

　　从某种意义上说，以日韩为代表的后起新兴国家，在政策金融的建立之初面临的社会、经济、文化及政治结构等方面具有一些特殊性，使得政策性金融成为政府主导型经济发展的工具既有可能，也有必要。因此，对于日韩等国家来说，发展政策性金融的主观动机在于利用“后起优势”实行“赶超战略”，加速经济发展，而客观必要性则在于当时社会缺乏可资利用的大规模动用金融资源的其他工具。

　　然而，从上个世纪70年代后期开始，金融自由化趋势日渐明显，一方面资金筹措成本上升，政策性金融整体风险加大；另一方面，贷款利率下降，使得在管制利率下形成的人为的收益曲线难以为继，而政策性金融融资条件又大多是20年至30年超长期、固定化的，这不仅造成了财政负担的长期化，还扩大了资金运用的成本和风险。

　　在基本完成了“产业倾斜式”不均衡发展战略后，日韩越来越重视经济发展中的结构性问题以及政策性金融日渐暴露的弊端。因此，日韩的政策性金融规模比以前大大缩小，并且这一趋势还在继续。最终也许只保留极少部分用以必要的补充，政策性金融的职能也将从以前的“开发性”职能向以促进社会公平职能等方面转轨。

　　四、政策性金融动态发展基本模式比较

　　1、政策性金融的三种基本模式：高政策的单业务、政策主导的有限业务和低政策的多元业务，高政策的单业务包括亚洲开发银行，日本政策投资银行，世界复兴开发银行，巴西发展银行；政策主导的有限业务主要包括中国国家开发银行，韩国产业银行，德国复兴信贷银行；而低政策的多元业务则以星展银行为主要代表。

　　2、政策性金融三种基本模式的特征分析。对于“高政策的单业务模式”而言，其政策性程度很高，国际化程度很低，相应的能力也主要集中在政策的研究和执行上，风险管理由于其业务单一性特征主要集中在长期信贷风险控制方面。

　　相比之下，“政策主导的有限业务模式”虽然政府对银行的产业政策导向仍有影响，但银行总体的独立经营性加强，业务逐渐从长期贷款适度扩张到承销等投行领域。由于积极的业务拓展需要，全面风险管理能力得以加强，积极主动的国际化需要随金融创新能力增加和金融自由化趋势不断加强。

　　3、基本模式的演变路径分析。政策性金融的雏形包括两个基本特征：完全的政策性目的和单一的中长期贷款业务。从历史角度看，世界各国政策性金融模式的演变有三种路径：一是模式基本不变，保留了高度的政策性和单一的业务特征；二是由“高政策的单业务模式”向“政策主导的有限业务模式”过渡；三是由“高政策的单业务模式”向“低政策的多元业务模式”转变，从事综合性商业银行业务，具有较小的政策性业务。在以上的三种模式中，比较普遍的趋势是由“高政策的单业务模式”向“政策主导的有限业务模式”转变。在这种转变过程中，伴随着企业重组、中小企业发展等新政策目标，政策性银行相应地适应了这种需要，业务多元化程度增加，政府直接性的产业政策目标不再成为政策性银行的惟一业务。

　　在基本模式的演变过程中，金融自由化浪潮和不断涌现的金融危机对政策性银行的发展产生了重要影响，具体而言，政策性银行的进一步发展具体出现了五大趋势：一是伴随资本金补充和盈利增加的绝对规模扩大，二是伴随国际融资和业务拓展能力增强的国际化趋势，三是伴随金融创新和业务品种多元化的业务综合化，四是伴随公司治理强化和风险控制能力增加的独立运作和市场竞争，五是伴随

资本市场发展和资本市场融资能力强化的越来越多地向资本市场渗透。