政治治理：诠释中印增长故事

　　编者按

　　当我们把目光投向近年的亚洲经济版图，中国和印度的经济增长无疑是其中的一抹亮色。中印在经济增长的背景和模式上的种种相似和诸多不同，决定了它们天然就是用来作比较的。与企业层面的“公司治理”相对应，张军教授将国家层面的“政治治理”概念引入到经济增长模式的分析。如果说印度的经济增长是因为英语和资本市场这两项制度资产的“红 利”，中国的经济增长则得益于执行政治所具备的决策效率方面的优势。本期财经研究刊发张军教授的文章，将一个解释中国经济增长问题的新的逻辑出发点和理论框架带给读者。

　　中国的改革与经济增长即将进入第30个年头。在政治稳定、政府治理、适应能力以及经济增长等方面所取得的成就和积累的大量独特经验，值得现代经济学认真总结和研究。经济发展模式与国家治理和政治模式紧密联系，则是懂得中国经济的必修课。

　　中国也一直在向西方学习，而且在因地制宜消化国外的经验。而今天中国的经济增长经验也受到他国的关注与仿效。例如，印度就在研究中国的特区和招商引资的经验，越南则在关注中国国有企业的改革策略。

　　构造和发展一个解释中国经济成功的新的理论，是一个可以对经济学和经济发展理论有重大贡献的机会。现有的经济学文献在中国的财政分权与改革的不可逆性、内生的产权理论和体制的灵活性、增长的诊断学以及模糊产权理论等解释局部经验方面都取得了理论的发展，提供了重要的参考和基础。但一个完整的解释理论则需要将中国的国家治理模式、政治发展的道路与经济增长的推动机制之间的关系确立在一个逻辑一致和有微观基础的框架内。

　　1 印度：制度资产的“红利”

　　关于印度和中国经济增长模式与趋势的文字讨论这些年来林林总总已不算少数。一开始，人们似乎总是会简单地把印度今天的增长归结于印度在1991年以后的自由化的改革政策。但随着对印度改革政策的深入了解，我们就会发现这实在是比较牵强的看法了。一些细心的经济学家发现，印度其实早在上世纪80年代初就加速了经济的增长。哈佛大学的罗德瑞克教授前不久发表长文，发现印度经济在1981年出现的增长拐点现象与私人部门的增长势头有关，而与国有部门的改革关系不大。

　　实际上，印度在1991年推行的自由化改革政策就其力度和执行的结果而言根本无法与中国相提并论。以国有部门为例，因为政府和议会的党派差异，印度地属国有企业的民营化改革可谓步履艰难。对国有企业进行持续的补贴比民营化当然更符合地方民主政治的利益。既然如此，谁还会对国有企业的私有化感兴趣？最近我与印度的同行正在进行的一项关于中印国有企业改革的比较研究就证明了这一点。

　　英国《经济学家》周刊去年10月29日发表过一篇文章叫“What's to stop India andChina”(什么东西能让印度和中国停下脚步)。文章大胆地提出了一个敏感的问题。什么东西将会阻止印度的经济增长呢？文章认为是政治。政治为什么还能导致经济停滞呢？这篇文章说到，印度民主带来的最大问题就是，政府根本没有办法去推动经济改革。在经济改革定为大局的情况下，印度的地方政治家们却在想着别的事儿。有文章说，在印度的硅谷，他们当地的议会讨论的不是当地的经济增长，不是如何去改造地方的基础设施，而是在无休止地讨论着如何把英文地名“班加罗尔”改成印度名“班加路路”。这也难怪，在民主体制里，政治本来就该是如此。

　　去年底在巴塞罗那的一个会议上，印度德里大学校长，著名经济学家迪帕克·纳亚尔教授亲口对我说，印度的增长是自然而然的。对经济学家来说，这可能是一个最好的解释。作为上百年来英伦制度成功移植的结果，印度还能有不增长的道理？一些经济学家干脆把印度自上世纪80年代以来的增长解释成所谓制度资产的“红利”。而印度最大的制度资产就是英语和资本市场。是的，如果我们把印度的制度控制住，几乎找不到解释印度增长的其他显著变量。投资、FDI、技术进步、贸易、开放政策、地理、教育等这些通常被认为是解释增长的重要因素，在印度的经济里几乎都不出色。而以上这些东西却全部解释了中国的增长故事。

　　2 中国：执行政治的效率优势

　　在印度，增长成了与政治几乎没有什么直接关系的“金融现象”，而在中国，经济增长越来越与政府参与、政治治理和财政开支联系在一起，成了一种“财政现象”

　　与印度自然而然的增长现象不同，中国的增长显然来自于“工业化”这个传统的模式。农业国的工业化是发展经济学家研究的一个经典题目。张培刚先生早年在哈佛求学时就在寻找适合中国工业化的模式。1949年以后，中国进行了苏联式工业化的模仿与努力，但直至上世纪70年代末，似乎并没有成功地实现经济增长。

　　中国在过去的20多年里实现了经济的增长，并且是工业化推动的经济增长。但是中国的政治制度并没有发生改变。同样是工业化的模式，为什么不是上世纪80年代之前而是之后才有了增长？我的看法是，虽然中国的政治制度没有改变，但过去20年却改变了政治的治理模式。什么是政治治理？很多人对“公司治理”很熟悉。可是一个国家的“公司治理”就是政治治理。我们之所以需要“治理”，大概是为了两件事情，一个是要面对决策环境的复杂性；一个是要执行决策的结果。决策越复杂，越有不确定性，包含的利益冲突越多，越需要复杂的治理结构。除了这个，我们还需要治理结构来贯彻和执行决策。

　　中国的政治体制和印度比，相对优势是决策的结果能贯彻到底，可以执行。尤其是，当决策过程并不过于复杂时，中国体制的优势就显现出来了；而印度的体制似乎是处理简单决策的昂贵制度，其长处是能够稳健地应对复杂的决策环境和多元的社会结构及其利益冲突问题，能消解利益的矛盾，但靠民主程序解决问题的时间可能过长。民主治理能解决较为复杂的决策问题，而相对劣势是执行不力。而中国政治治理的核心是执行。在工业化和经济起飞时期，一般来说，决策的环境相对比较简单，因此执行力是考验一个政治体制是否可以推动经济改革和经济增长的关键。

　　对印度而言，文化、宗教和价值观的复杂与多样性会让印度更容易走上民主的体制，而在中国，经历了频繁的政治运动和长时期的“文化大革命”之后，社会结构与价值观变得相对简单和同质。因此在印度，增长成了与政治几乎没有什么直接关系的“金融现象”，而在中国，经济增长越来越与政府参与、政治治理和财政开支联系在一起，成了一种“财政现象”。

　　3 破解基础设施之谜

　　在中国的政治治理模式下，对官员的正面激励很好地把市场因素与政治因素合成在了一起。这个激励的核心被称为基于经济发展的政治表现

　　中国与印度两国基础设施的天壤之别为我们理解增长与政治治理的差异提供了一个典型的例子。为什么中国的基础设施发展得这么快，而印度的基础设施如此落后？事实上，印度落后的工业化和制造业状况大概可以从其糟糕的基础设施中寻找到答案。而中国的快速工业化和贸易部门的扩张均得益于在基础设施上的持续的更新速度。

　　在印度的民主和多元政治体制下，地方基础设施的改善无疑是一个牵涉各种利益的复杂的决策过程。有消息说，由于改善基础设施的政策难以执行，印度政府无奈只能决定把机场私有化。而在中国，有意思的是，基础设施几乎全部是由地方政府投资和建设的。基础设施的改善是中国地方政府官员“为增长而竞争”的必然结果。这反映出两国政治治理的巨大差异。

　　在讨论和对比不同经济增长绩效的文献里，人们常常把“硬件”与“软件”分开评价，这样的做法并不合适。印度基础设施的严重滞后并不说明印度可以很快地赶上中国的水平。对于经济发展而言，制度的细节与健全的法制固然是重要的决定因素，但基础设施这个所谓硬件的改善并不是一件孤立的事情，也更不简单。基础设施的建设表现为高速公路、轨道、通讯电缆、机场、车站、整洁的城市容貌和高楼大厦这些物质上的改变，但却远远超出这些物体本身。当我们对比印度与中国的经济发展时，我们一定会在两国的那些软的体制上去寻求硬的基础设施差异的原因。毋庸置疑，一个没有作为的体制是造不出这些硬东西来的。看上去，投资于基础设施是典型的“扶持之手”的政府行动。那这是否意味着中国的地方政府更懂得如何去实现公共利益呢？或者中国的政治治理模式是否更有利于基础设施的改善呢？

　　要回答这样的问题，我们需要观察中国现行的基础设施的投融资模式。有意思的是，相对于中国在科技的研究与开发(R&D)方面的滞缓而言，中国在改善基础设施问题上却演化出了一个成功的模式。我的观察是，自上世纪90年代以来，中国的城市建设和基础设施的改善多是地方政府与市场进行交换的结果。想来想去，这该是非常精彩的经验。在理论上，基础设施的投资周期长，私人回报低、折旧快、市场的解决办法不能保证足够的投资。以此而论，假如没有确保投资基础设施之外的可观的回报和承诺，单纯依赖市场机制应将无法来解决中国基础设施投资的问题。那么，什么是政府可以给市场投资者参与投资基础设施提供的可观的回报和承诺呢？由于存在土地的政府所有权和复杂而普遍的政府管制，政府可以给市场投资者提供的回报机会当然就应该包括基础设施本身的经营特许权，土地的协议转让、房地产开发以及对本地市场的进入许可等。在中国，政府管制的放松和变迁常常就是与市场进行互利交换的结果。

　　那问题是，为什么中国的地方政府在改善基础设施问题上会变得那么有“市场头脑”呢？在这个问题上，我们需要把持续改善基础设施的政府努力与政治约束模式下的官员选择行为联系起来。这样的结合是揭开中国为什么拥有一流基础设施之谜的关键。

　　在最近的研究中我发现，中国在投资和更新基础设施上的出色成就是中国的政府转型的一个可以解释的结果。这个模式的核心部分是，在中国的政治治理模式下，对官员的正面激励很好地把市场因素与政治因素合成在了一起。这个激励的核心被称为基于经济发展的政治表现(简称“政绩”)。这非常重要。不仅基础设施的改善有助于吸引外商直接投资流入当地，启动制造业的发展，带动私人投资的增长，实现当地更快的经济发展，而且显著改善的基础设施本身就是最容易度量、从而能最好的地方官员的“政绩”的东西。“把激励搞对”是邓小平先生和毛泽东先生在政治治理上的最大差异。毛泽东排斥市场，而邓小平却利用了市场。

　　经济学家对转型经济的研究一直以来都集中于经济部门的改革和转型，时常忽视政府自身的治理转型。实际上，为了实现政府向市场扶持型的转变(政府转型)，从而支持和利用市场的作用，更新政府的人力资本是至关重要的战略。早在1996年，正是因为介入并亲身观察了俄罗斯与东欧的经济转型过程，美国的经济学家施莱弗和维什尼教授才注意到了政府转型在经济转轨中的重要性。在《转轨中的政府》(收入在他们两人编著的《掠夺之手》2004年中文版一书中)一文中，他们强调：“无论对经济还是对政治而言，如何更新过时的人力资本也许都是转轨的中心问题。”(中文版，第213页)

　　在中国，给定了政治的体制和政治的约束，尽快克服“左”的意识形态的束缚是邓小平先生推动的重要的思想解放运动和干部人事制度改革的重要内容。我们应该把这样的改革理解为人力资本的更新。由于在上世纪90年代后加速了党和政府官员的人力资本的更新速度，中国较好地实现了政府转型和政治治理模式的变迁。这是中国的地方政府比印度和俄罗斯的地方政府在市场“亲善化”和鼓励经济增长方面表现出色的重要原因。相比之下，印度复杂的政治体制和政党之间的利害关系使政府的作为降到了最低限度。而在意识形态上，针对市场经济和外国的投资行为，印度的政治家们却显得极“左”多了。

　　4 体制灵活性缔造中国增长神话

　　与主流经济学那些一成不变的命题相对照，我们会发现中国的经济成功恰是得益于它的现存体制的可塑性和灵活性。这的确是一个少见的治理模式

　　中国的改革和增长一直是在西方世界并不看好，甚至对中国崩溃的预言不绝于耳的环境里发生的。但是，由于体制的灵活和容易适应，中国经济在过去25年里多次避免了灾难的发生。当西方的正统国家理论和主流的经济发展理论把强势政府、缺失的法制以及资本不发达等“国家因素”看成经济落后和阻碍经济增长的重要原因的时候，中国的经验却把经济增长与国家增长协同起来了。

　　与主流经济学那些一成不变的命题相对照，我们会发现中国的经济成功恰是得益于它的现存体制的可塑性和灵活性。这的确是一个少见的治理模式。中国的政治家们在策略上保持了对多种形式的经济活动并存的开明，使得中国的转型以经济形式的多元化为起点。时至今日，演变出来的体制的多样并存仍然奏效。不仅在经济转型时期始终保持着所有制的多元化，而且在很多方面，同在一个“单位”的人却能够生活在不同的体制里。一个被大多数人接受的做法是，“老人老办法，新人新办法”。

　　从国家的现存经济理论中我们总是不能很好地解释下面的事实：中国的政党和政府不仅是改革与经济增长的推动者，也是改革和经济增长的受益者。经济的增长导致了国家和政党的增长。而要解释改革后中国经济增长的成功模式，不研究中国的政治治理模式、行政执行力、对外部环境不断适应的能力、官员激励模式和竞争促进的微观机制之间的关系是根本做不到的。中国政治治理的一个优势就是不断适应外部变化了的环境和需求，不断调整其方法和理论。这在承认市场经济、发展私人企业和承认私人财产权利问题上表现得非常典型，最终将保护私人产权的条文写入了宪法。中国经济体制今天的可塑性和灵活性来源于政治治理，而后者是形成得益于改革初期邓小平先生倡导的务实政治哲学和大多数人对中国的前途与命运的担忧。

　　正是由于体制的灵活，当西方观察家们指责中国在市场制度、法律体系等制度的基础设施方面表现落后的时候，他们没有看到中国能灵活地用政治模式和国家治理的其他优势来弥补那些缺失。在法律和财产权制度跟不上的时候，是政府注重培养良好亲商环境的诚信使外商直接投资得以大规模进入，而这些就是政治治理的作用。政治治理的优势的另一个表现在于中国行政系统的改革对地方经济增长的重要性上。它把正确的市场激励引入了地方政府系统并能保持着政治上和人事上的集中制度。它促进了经济增长，尽管代价也不小。功过评说的背后依然需要依托理论。

　　很有意思的是，在发展经济学的文献里，大量的经验研究发现政府的财政支出对经济增长往往有显著的负面影响。而中国倒是一个例外。首先，过去十年的经济增长与政府支出比重的增长相伴随。无论沿海还是内地，地方政府支出占GDP的比重都经历了类似的变化模式，从上世纪80年代开始的持续下降至1994年之后转为持续上升。而且，由于政策可以执行，中国在向市场化体制转型的过程中，中央政府将更多的权力转移给了地方政府，产生了地区分权制度，地方政府为了引进域外资本(包括吸引外资)发展地方经济而展开激烈的相互竞争，推动了工业化和贸易的增长。

　　我的同事最近的一项经验研究发现，中国财政分权与经济增长的关系事实上存在显著的跨时差异和地区差异。他们的这个研究证实，1994年之前二者之间的关系显著为负，而分税制改革后财政分权则有利于经济增长。这支持了我的一个观察和思路。实际上，在我自己的研究中，我们基于中国 29 个省市1987~2001 年间的面板数据的计量回归发现，在控制住其他因素之后，政府的支出比重的增长对全要素生产率的增长有正面的影响。这表明，差不多在1994年以后，“资本形成”明显地成为了经济增长的主要来源。

　　(作者单位：

复旦大学中国经济研究中心)