土地储备十年之痒 国土部重新定位土地储备机构

　　本报记者 范利祥

　　上海报道

　　作为地方政府“土地财政”主要来源的土地储备制度，将要发生重大变革。

　　6月15日，一位接近国土资源部的知情人士向本报记者透露，国土资源部正在与国务院其他部委进行协调，“推动土地储备运作机制的规范化建设”。

　　“我们刚开过一个全国性的调研会。”国土资源部一位官员证实，第二轮土地宏调的一大着力点，就是推动土地收购储备制度建设，加强土地储备参与宏观调控的能力。

　　“相关方案经部里研究后就会上报国务院。”上述国土部官员透露，这项工作由国土资源部副部长贠小苏亲自推动。

　　贠小苏在不久前的一次会议上表示，推动土地储备制度改革的首要目的，就是增强土地储备“两严一保障(严格保护耕地、严格控制用地增量、保障发展用地)”的功能。

　　土地储备制度十年之痒

　　据透露，国土资源部此次启动土地储备制度改革，既是土地调控的需要，也因为“目前土地储备引起的纠纷、矛盾，非常突出”。

　　被称为我国城市土地使用制度“第二次革命”的土地储备制度正面临十年之痒。

　　1996年上海市成立我国第一家土地储备机构——土地发展中心，随后杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等大中城市也先后成立了土地储备机构，目前已累计成立2000多家。

　　尽管这些土地储备机构运作模式不一，但其主要的功能就是实施土地收购、整理、出让等工作。土地储备也因此成为地方政府土地财政的“蓄水池”。

　　由于一直缺乏统一的政策规范指导，“现在土地储备已成为众矢之的。”某省国土厅土地利用处一位处长直言不讳地表示。

　　问题之一是土地储备制度的建立使地方政府完全垄断了土地一级市场。

　　在实际运作中，土地储备机构既是“裁判员”，又是“运动员”。一方面，作为“裁判员”代表政府制定收购储备计划，并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作。另一方面，它又参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，产生了政府部分官员的“寻租”行为。

　　“这是目前土地储备机构最大的问题。”上海市社科院一位专家说。他举例，东部个别城市的土地储备中心，与当地的地产集团就是两块牌子、两个独立法人、一套班子管理运作。

　　问题之二是地方政府普遍存在单纯追求土地高收益的倾向。

　　“国家越调控，一些城市的房价越上扬，这与土地供给结构失衡不无关系。”国土资源部土地整理中心一位专家认为。

　　他分析，由于土地储备机构在收购、储备土地的过程中，往往要花费巨大的成本，所以地方政府在出让时就难免“人为制造土地卖方市场”。“全国绝大部分地方土地储备机构为了获取较大收益，大都只收购级差地租高、增值潜力大的城市存量土地。”

　　所以，“要想真正调整住房供应结构、控制住房价格过快上涨，就必须把土地储备的问题解决。”上述国土部土地整理中心专家说。

　　《土地储备管理办法》将出

　　上述问题的根源在于土地储备机构本身定位非常模糊，国土资源部官员表示，土地储备机构是否能够代表国家行使土地管理权，是否具备市场主体资格，有无强制收购土地的权力，如何保证公共利益等等，“都没有定论”。“土地收购储备运行缺乏统一性，无规章可循，各地只能自行探索，各行其是。”

　　为此，国土资源部官员透露，此次土地储备制度改革，核心工作就是通过法律的形式，为地方上土地储备机构“定位”，规范地方政府土地储备、出让行为。

　　虽然目前国内大部分市、县都已制定了地方性的土地储备制度，如上海、杭州、青岛、武汉、福州等市都以人民政府的名义颁布了土地储备实施办法，但国家还没有制定一部全国通用的有关土地收购储备的法律法规。

　　今年4月中旬，北京、山东、江苏南通、浙江、杭州、武汉、厦门、陕西等八家土地管理部门就已经接到了国土资源部的通知，要求他们协助国土部开展《土地储备管理办法》的研究制定工作。

　　按照国土资源部官员的说法，《土地储备管理办法》将从土地储备职能、范围、拆迁、规划、前期开发、资金管理和储备土地供应等方面，严格规范地方政府行为，保证地方政府最大限度地按照公共利益开展土地储备工作。“从法律上明确土地收购储备的行政行为性质以及相应的权责利关系。”

　　据透露，即将出台的《土地储备管理办法》不仅会加大地方上矛盾比较集中的土地收购、拆迁、出让等的操作方法与管理制度的规范与约束力度，也将在土地储备机构的融资渠道上给予明确。

　　国土资源部官员表示，全国不少城市的土地储备机构的资金主要以银行贷款为主，很多地方甚至达到95%以上。“在这种情况下，地方政府怎么可能不刻意推高地价呢？”

　　由于土地收购储备制度的实施涉及到很多政府部门，如规划、土地、财政、

房屋拆迁等政府部门，而各部门之间都拥有与城市土地有关的管理审批权限。所以，国土资源部官员认为，“部门之间的有效协调至关重要”。这也是国土资源部与其他部委反复协商的主要原因。

　　此外，国土资源部还有一个构想，就是建立土地储备监督机制，严防政府偏离土地储备预定目标。

　　目前，一些来自基层的有代表性的建议，已经进入有关高层的视野，如建立人民代表大会审议土地储备制度，对实施土地储备制度的重大决策进行审议；建立土地储备制度落实情况汇报制度、土地储备制度重大项目听证制度等等。