政府监管缺失与三大储蓄动机

　　文/屈宏斌

　　最近统计局公布今年一季度的统计数据，核实以后，GDP增速为10.3%。再加上4月份的数据，信贷和投资增长还在加速，而消费相对增幅较弱。加上今年是十一五第一年，要想在经济增长方式上有所变局的难度增加了。

　　实际上经济增长模式从投资拉动到消费支撑从来就不是件容易的事情。就以日本为例，十余年经济在通缩泥沼中的滚爬，才终于跳出来，完成了经济结构调整，实现了内需拉动经济的可持续增长方式的转变。经过两年的宏观调控之后，今年前四个月的数据告诉我们：这场轰轰烈烈的调控很难说是成功了。从国内外的经济界人士的观点，以及政府近期所提出的政策目标可以看到，经济增长方式从投资到消费的转变已经是一个普遍的共识，思想统一之后，实际操作是关键。

　　2006年一季度银行系统人民币存款余额为30.6万亿，同比增长19.6%。根据央行设计的储蓄倾向调查，我们知道中国居民储蓄的最主要动机前三名是：子女教育(38%)、退休养老(32%)、医疗(10%)。与高额储蓄相伴生的必然是消费的减少，人们用未来消费来取代当期消费的最主要原因实际上是因为政府在过去的几年中储蓄和投资过度，而消费相对不足。换句话说，也就是社会保障系统功能虚弱，而带来的人们对未来支出预期增加。这也是我们在这里想说的问题，什么时候中国老百姓才能开始消费的关键所在。

　　去年，中国政府财政收入占GDP的21%，投入到教育、公共卫生方面的支出加上政府的行政日常开支仅占GDP的13%左右。剩下的部分就是政府储蓄，主要用于基础设施建设投资(占GDP的4%)和国有企业转移支付等其他方面。由于过去三年政府的投资、消费和转移支付超过年度财政收入，预算赤字平均大约占GDP的2%-3%。

　　我们来算一笔账，如果政府把全部进行直接投资的资金用于增加消费支出的话，会提高消费与GDP比率三到四个百分点。由于一部分政府储蓄转移支付给了国有企业，并用于支持国有企业的投资，政府从基础设施建设投资转到用于社会公共服务支出的空间还是很大的。由于教育、医疗、养老是三个最主要的储蓄动机，政府支出在这三个领域的增加，将会对居民的储蓄和消费行为产生显著影响。

　　首先看一下中国政府的教育投入情况。目前中国政府的教育投入是亚洲国家中最低的，仅占GDP的不足3%，因而政府增加教育方面的支出是切实可行的。目前对初等和中等教育的投入，主要通过政府预算内以及预算外(教育附加费、社会捐助、学校自筹收入、学费)资金来源支持。这个分散的融资体系支撑了长期以来中国教育资源的稳定增长，其中预算外资金来源占学校资金增量的60%左右。但是这一融资体系有这样两个主要缺陷：一个是在贫穷地区和农村的学校，由于当地预算外资金增长的缓慢而面临财政困难。地方政府很难收上来教育附加费，而贫困地区和农村的社会捐资也比富裕地区少得多。另一方面，最近十年以来学费不断上涨，造成家庭的教育支出负担不断增加。今后，政府只有增加其在教育方面的投入，才可能缩小学校之间的资金差距，改善占全部学生人数60%的农村地区的教育状况。分散的教育融资体系虽然减少了政府的财政负担，但同时也会迫使家庭为储蓄足够的孩子受教育费用而减少支出。公立学校和大学也努力筹集额外资金以弥补政府投资不足，这使得学费在过去十年上涨了将近十倍。飞涨的教育成本使普通家庭的预算受到影响，提高了他们的储蓄倾向。假设学费不再继续上涨，按目前的学费水平，估计上中学和大学的总成本大约是2004年城市家庭年平均收入的3倍。政府在教育支出方面的增加，将会降低家庭经济负担，并鼓励这些家庭更多消费而减少储蓄。实际上政府已经在这方面有所行动了，比如从今年开始，在取消农业税之后，2006-2010年五年间，政府计划支出2182亿元用于使全部农村实现免费九年义务教育。我们简单的估计一下，假设五年政府平均每年在义务教育方面的投入为430亿元，相当于增加农民消费(按照2005年农村人均收入)1.7%。

　　医疗方面也基本上是同样的情况。大家有目共睹的是经过多年的

医疗体制改革，医疗保障系统的整体绩效不升反降：主要表现在医疗保障的可及性下降上。根据

卫生部在2003年做的全国性卫生保障调查公布数据，城市医疗保障系统只覆盖了1亿工作人口，还不到当时总就业人口的一半。农村人口则只有10%被农村合作医疗覆盖。另一方面，医疗方面的支出增长速度在过去十年甚至超过了人均收入的增长速度。随着不断飙升的医疗服务以及药品价格，由于经济原因不去就医的人数大幅上升。由于过去政府医疗补贴机制的问题而导致最贫困和最需要补贴的人群得不到基本的医疗保障。同时公共卫生防疫体系失灵，公共卫生事件频发。

　　在所有这些现象的背后，政府监管角色的缺失至关重要。察看1979年以来的医疗卫生总支出构成，我们发现：政府支出占全部支出的比例呈现出下降的趋势，1978年政府支出占全部医疗卫生支出32%，到2003年这一水平已经下降到17%。与之形成鲜明对比的是私人消费支出占全部医疗支出的比例到2003年达到55.8%。而政府医疗卫生支出中，县乡级政府承担了55%-60%的支出。这一经费支出结构直接导致了地区之间经济发展水平和财政收入参差不齐，造成医疗保障覆盖率差距悬殊。

　　撇开

医院市场化改革这个问题不谈，仅从政府在医疗卫生体制改革中应该扮演的角色角度，政府增加投入是一个方向。根据世界银行和卫生部等相关部委联合做的一个课题表明，中央政府的财政支出在平衡地方政府相关支出的地区差距上作用无可替代。除此之外，由于中国医疗体系缺乏第三方监督，政府的监管者角色到位与否对提高医疗服务机构的服务绩效质量也很重要。现在说建立城乡一体的医疗保障体系还言之过早，我们只从财政支出的角度简单分析一下目前的新型农村合作医疗模式。中央政府每年每人出20元，近200亿的支出对中央财政来说应该没什么问题，但地方政府需要配套支出的20元就情况复杂一些。县乡级财政是医疗卫生支出的主体。2006年农业税取消之后，很多地区的财政收入都会有问题，因为一些相关的费用无法通过农业税这个载体来征收了。中央政府需要通过转移支付来补这一块。如果能够把支出的责任上移到省级政府的话，情况会不一样。

　　更进一步，政府如能对国家的养老金体制进行改进的话，意味着中国的消费者将会有更多的理由减少储蓄而增加消费。这会对中国乃至世界经济产生深远影响。但显然这些转变不可能一蹴而就，至少需要几年时间逐渐发挥作用。

　　(作者系汇丰银行中国区首席经济学家、中国区经济预测与投资战略主管)