土地制度藏漏洞 政府作为垄断商人逐利土地市场

　　本报记者王小霞

　　“有人把近日九部委联手调控房地产市场的举动，看作是国家对房地产行业的新一轮调控。事实上，从2003年开始，国家对房地产市场的调控从来就没有停过。”房地产有关专家向记者表示，房价在两年多的调控中不降反升，暴露出市场调节失灵和政府行政失灵的双重问题。

　　而在这种双重失灵的背后，根源是土地制度存在着漏洞。

　　“国内现行的土地制度与香港模式非常相似。但是，却没有与国内的实际情况相结合。”首都经贸大学房地产研究所教授张跃庆在接受中国经济时报记者采访时说，香港的土地供应制度产生的最大结果就是土地成本不断升高，推动房屋价格迅速升高。因此，香港模式的基本特点就是高地价、高房价。

　　但是，香港模式还有另外一个显著特征：住房高福利。有统计显示，在香港，居民公屋入住率达到50%以上，即香港一半以上的中低收入民众可以通过住房保障体系来解决住房问题。“国内只有数量较少的

经济适用房、廉租房等方式解决中低收入者的住房问题，但其供应数量与真实需求量之间的差距实在太大。”张跃庆说，土地通过市场的招拍挂制度形成高价位供应，造成的结果只能是

房价越来越高，中低收入者被拒之门外。

　　“不仅市场中缺乏中低收入者住房的土地供应，而且我国现行的城乡二元制结构也是造成土地垄断、房价高涨的一个重要原因。”有专家说，土地作为生产资料本来应享有同等的权利，但是根据我国现行的土地制度和法律规定，政府垄断了供应工商业用地和城市人口居住用地的权力。

　　这种土地制度形成了我们目前基本的城市房屋解决模式：政府垄断土地供应，开发商垄断房屋供应。所有人都必须向开发商购买房屋，因为政府只向

房地产开发商供应土地。

　　“现在市场上所有的土地交易，都是一个庄家(政府)，这是个很大的问题！”国务院国有资产管理委员会研究中心宏观战略部部长赵晓认为，房地产行业看起来是市场化，其实却是土地由政府一手垄断，这样不仅不利于房地产市场的长期发展，而且容易滋生腐败。“因此，建议把土地分给老百姓，农村集体所有的土地则分给农民。”赵晓说，“土地分给农民后，农民有了土地所有权，可以由自己来决定要不要卖。”

　　但是，赵晓的观点遭到了其他学者的反对。“把土地都分给了农民，与国家严格保护耕地制度相悖。到那时，大家都想把地卖了。因为卖地的收入与土地种植的收入相差较大。”张跃庆认为，把土地分给老百姓也与我国的土地公有制制度不符。

　　“要规范城市土地增量市场，就必须按照市场经济运行的规律，实行土地产权制度创新，确立土地发展权。”张跃庆表示，土地发展权是在现代市场经济基础上发展起来的一种土地权利，是一种可以与土地所有权分开单独处分的财产权。也就是说，别人要想来开发一块土地，除了要向农民进行征地补偿以外，还应该补偿农民的土地发展权费用。“这样做的目的，就是为了保护失地农民的利益。”

　　北京师范大学房地产研究中心副主任王宏新博士说，房价不合理是现行制度造成的。这其中，也包括土地招拍挂制度背后暗藏的漏洞。

　　“地价一路上涨与招拍挂制度有很大的关系。但是，这并不能说招拍挂制度就一定不好。“张跃庆认为，对于经营性用地，通过招拍挂形式进行供应符合市场规律，价高者得。但是，不能将招拍挂形式作为解决居民住房问题的主要土地供应方式。

　　“政府应该把另外一些土地做成项目，明确规定项目的品质、面积、套数等详细参数，然后进行招标，价低者得。”张跃庆说，房地产行业不仅要看重市场利润，更重要的是政府还要解决社会大众的居住问题。

　　政府应该把土地供应分成两部分：经营性用地通过招拍挂形式；而解决中低收入者的普通住宅应该以项目的形式招标。“这两者政府都能做到，关键的问题是要看政府把土地的价格是一味地往上抬还是适当地往下压一些。”张跃庆认为，这关系到政府的财政收入问题。

　　因为这一改革最大的利益受损者将是各地政府，所以，土地制度改革的关键就是政府要做出选择：是毅然舍弃自己的既得利益，真正地以民众——既包括城市居民也包括农民的利益、以公共利益为其惟一的追求目标，还是继续作为一个垄断性商人，在土地市场上逐利？

　　“土地价格暴涨给城市发展提供了新的资金渠道，地方政府掌握着所有的土地。他们有强大的动机发展房地产，作为提高收入的手段来推动城市发展。”摩根士丹利亚洲首席经济学家谢国忠估计，地方政府收入中30%至40%直接或者间接来自房地产。

　　“如果政府为了财政收入，只用招拍挂制度供应土地，而忽略通过项目供地方式来解决中低收入者的住房问题，那么，地价会随着招拍挂越走越高，房屋成本会随着地价的上涨而上涨，最后房价也会越来越高。到那时，宏观调控再频繁，也难以解决房地产行业的根源问题，房价也就很难降下来。”

　　这就像王宏新所说的，如果不从土地制度的根本上来认识问题，那么中国房地产市场的供求矛盾问题不仅不会在短期间内得以解决，预计相当长时期仍无法解决。