范恒山：中国经济体制改革的历史进程和基本方向

　　经济体制改革信息

　　编者按：2006年5月初，应香港特区政府和中央政府驻港联络办、国务院港澳办的邀请，国家发展改革委经济体制综合改革司司长范恒山赴香港主持香港特区区议员国情研习班，向香港18个区240名区议员就中国经济体制改革问题发表了演讲。演讲产生了强烈的反响。现全文刊发范恒山同志的演讲稿《中国经济体制改革的历史进程和基本方向》，以指导经 济体制改革工作。

　　中国经济体制改革的历史

　　进程和基本方向

　　范恒山

　　（二○○六年五月）

　　改革开放是决定中国命运的重大决策，改革开放使中国的面貌焕然一新，经济社会发展蒸蒸日上。要实现新阶段的发展任务，把中国特色社会主义事业继续推向前进，必须坚定不移地深化改革、扩大开放。

　　一、中国经济体制改革的进程、成就和经验

　　从某种意义上说，中国是在客观环境的逼迫下走上探索建设社会主义市场经济这一全新历史性课题道路的。通过执着的努力，我们成功地实现了公有制与市场经济的结合。中国改革在铸就自身辉煌的同时，也开辟了人类社会新的发展路径。

　　（一）中国经济体制改革的进程

　　中国经济体制改革始于1978年，至今已走过28年光辉历程。28年的改革大致经历了四个阶段。

　　第一个阶段：改革启动和局部试验阶段（1978年到1984年）。以1978年12月中共十一届三中全会召开为标志，拉开了中国改革的序幕。农村经济体制改革率先展开，家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营体制取代“三级所有、队为基础”的人民公社制度，开始在全国农村普遍实行。这一改革极大地调动了亿万农民的积极性，有力地促进了农业和农村经济的发展。

　　与此同时，其他方面改革的试验也开始起步。开展了扩大企业自主权试点，推行两步“利改税”，逐步推进“划分收支、分级包干”的财政体制改革，废除了农副产品的统购统销制度，不断减少的集体经济和几乎绝迹的个体经济逐步恢复和发展，兴办了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区。

　　第二个阶段：改革全面探索阶段（1984年到1992年）。这一阶段的改革重点从农村转向城市。1984年10月，中共十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》，确定社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”，提出改革的目标是建立具有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制。1987年10月，中共“十三大”进一步提出“社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划和市场内在统一的体制”，“新的经济运行机制，总体上来说是国家调节市场，市场引导企业”的机制。从理论上确认了市场机制作用的中枢地位，为进一步深化改革指明了方向，奠定了理论基础。

　　改革实践以搞活国有企业为中心环节全面展开。着眼于探索建立自主经营、自负盈亏、富有活力和效率的企业体制，实行承包制、租赁制等措施，进一步扩大企业自主权。积极进行以厂长负责制、工效挂钩、劳动合同制为内容的企业领导、分配、用工等管理制度的改革，增强企业的内在活力。

　　围绕搞活企业，加快建立以统一开放、运转有序的竞争性市场体制和以经济手段调节为主的宏观间接管理体制为目的的相关改革。采取“调、放、管”相结合的方针，理顺比价关系，改革商品和服务价格形成机制；改革商业经营管理体制，发展非国营流通企业；大幅度缩小指令性计划，改革银行组织体制，实行各种形式的财政包干制，变单一税制为复合税制；对部分城市实行计划单列，减少管理层次，扩大地方自主权。与经济体制改革相适应，政治、科技、教育、文化等领域的改革也开始启动。

　　对外开放也迈出了重要步伐。开放了沿海14个港口城市，在长江三角洲、珠江三角洲、闽东南地区、环渤海地区开辟经济开放区，批准海南建省并成为经济特区，在利用国外资金、技术、管理经验来发展中国经济方面进行了有益尝试。

　　第三个阶段：初步建立社会主义市场经济体制阶段（1992年到2000年）。以中共“十四大”确立社会主义市场经济体制的改革目标为标志，中国经济体制改革进入以制度创新为主要内容的新阶段。中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，并提出社会主义市场经济体制的基本框架。1997年中共“十五大”确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，实现了思想理论上的一系列新突破，推动以建立社会主义市场经济体制为目标的改革进一步向纵深发展。

　　这一阶段的改革仍然以国有企业为中心环节，制度创新的力度显著加大。按照建立现代企业制度的方向，中央和地方选择若干有代表性的国有企业进行了建立现代企业制度的试点，一批国有大中型企业被改造成国有独资公司、有限责任公司或股份有限公司；许多全国性的行业总公司被改组为控股公司，发展了一批以资本为纽带跨地区、跨行业的大型企业集团；众多的小型国有企业，通过改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式进行了改革。积极推进鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工作，推动企业优胜劣汰的竞争机制的形成。从战略上调整国有经济的布局，使国有资本逐渐集中到关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。适应国有企业改制和国有经济布局和结构调整的需要，多种形式的国有资产监督管理体制探索在一些地方积极展开，取得良好效果。

　　其他方面的改革继续向前推进。财政、税收、金融、外汇、计划和投融资体制改革进一步深化。确立了以分税制为核心的新的财政体制框架，建立了以增值税为主体的流转税体系；强化了中央银行对货币供应的调控能力和金融监管方面的职能，开始分离政策性金融与商业性金融；建立了以市场供求为基础，单一的、有管理的浮动汇率制度，实现了人民币在经常项目下可兑换；国家计划管理从总体上的指令性计划向总体上的指导性计划转变；推行项目法人制、资本金制度和招投标制度，加强投资风险约束。市场流通领域的改革向纵深发展。商品市场进一步发展，要素市场逐步形成；取消了生产资料价格双轨制，进一步放开了竞争性商品和服务的价格；在健全市场规则、整顿市场秩序方面取得了新的进展。社会保障制度改革迈出了重要步伐。在试点的基础上，逐步建立起社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度。适应深化企业改革的需要，建立了失业保险、社会救济制度及城镇居民最低生活保障制度。所有制结构调整力度逐步加大。公有制经济的实现形式日趋多样化，国有控股的经济不断扩大，非公有制经济的发展势头更加强劲。科技、教育、卫生体制改革取得重要进展。按照“稳住一头，放开一片”的方向，推进科技体制改革；以调整学校布局结构，改革高校招生和分配制度为重点，加快教育体制改革步伐；实行医疗机构分级分类管理制度，扩大卫生机构的经营管理自主权。与此同时，农村经济、对外贸易、城市住房等方面的改革，也取得了新的进展。经过全国人民共同努力，社会主义市场经济体制初步确立。

　　第四个阶段：完善社会主义市场经济体制阶段（2000年至现在）。在已有成就的基础上，2002年召开的中共“十六大”提出，本世纪头二十年改革的主要任务是完善社会主义市场经济体制。即在2020年建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系。中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》对建成完善的社会主义市场经济体制进行了全面的部署。中共中央提出树立科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想，为完善社会主义市场经济体制提供了理论指导。按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，积极推进各个领域的改革。

　　这一阶段把行政管理体制改革放到了突出的位置，按照建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的目标着力推进改革。政府职能转变取得重要进展，政府的社会管理和公共服务职能进一步加强；政府机构改革继续推进，国务院新设立和组建了一批经济调节和监管机构，提升了一些监管部门的行政级别，完善了国有资产等部门的管理体制；围绕完善省以下行政管理体制，地方政府加大了县乡机构改革以及扩大县（市）管理权限的力度；行政审批制度改革步伐加快，国务院部门分三批取消和调整了近1800项审批项目；全面推行依法行政，颁布实施了《行政许可法》和《公务员法》等行政管理法律法规。

　　与此同时，农村改革继续向纵深推进。农村基本经济制度进一步巩固，农村税费改革试点全面展开，全国彻底取消实行了长达2600年的农业税；粮食流通体制改革进一步深化，市场化的棉花流通体制基本确立。国有企业改革取得新进展。国有资本进一步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，国有经济的控制力和竞争力进一步增强；国有大型企业股份制改革力度加大，完善法人治理结构工作取得进展，选人用人机制改革迈出重要步伐，国有控股上市公司股权分置改革稳步推进；电信、铁路、民航、烟草、电力等垄断行业改革迈出新步伐；国家设立了专门的国有资产监督管理机构，加强了对国有企业特别是大型、特大型国有企业的资产运营状况的监督。非公有制经济发展的体制环境进一步改善。放宽了非公有制经济的市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域；清理和修订限制非公有制经济发展的法规、规章和政策性规定，加强了对私有产权的依法保护，为非公有制经济发展提供制度保障。财税、金融、投资体制改革不断深化。公共财政体制不断健全，增值税转型试点和出口退税机制改革稳步推进；金融体制改革力度加大，国有商业银行股份制改革加快推进；汇率形成机制改革迈出重大步伐；政府投资的范围进一步缩小，企业投资自主权逐步扩大，投资审批制度不断规范。市场体系建设步伐进一步加快。商品市场的种类和数量逐年增加，土地、劳动力、技术、产权、资本等要素市场进一步发展，水、电、石油和天然气等重要资源价格的市场化步伐加快。社会保障体系不断完善。社会保障覆盖面不断扩大，城镇基本养老保险制度基本确立，基本医疗保险制度改革全面推进，失业保险制度建设明显加快。科教文卫体制改革稳步开展。中央和地方所属1200多家科研院所分两批转制；积极推进农村义务教育经费保障机制改革，鼓励和支持发展民办教育；加大公益性文化事业单位内部机制改革力度，积极开展经营性文化事业单位转企改制；新型农村合作医疗制度改革试点稳步推进。

　　（二）中国经济体制改革的主要成就

　　经过28年的改革开放，传统计划经济体制已被打破，新型的社会主义市场经济体制的基础得到确立，呈现出新的面貌。

　　所有制结构不断完善，以公有制为主体、多种经济成分共同发展的基本经济制度已经建立。国有经济的结构和布局得到显著改善，国有资本在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域处于优势和控制地位。国有和国有控股企业户数减少40%，但营业总收入、净资产总额和利润总额都在稳步增加。公有制实现形式发生了较大变化，国有资本、集体资本和非公有资本等相互参股的混合所有制经济不断发展，逐渐成为公有制的主要实现形式。与此同时，重点发展了个体、私营和外资等非公有制经济，非公有制经济的数量和规模迅速扩大。目前，1/3的GDP和4/5的新增就业岗位都是由非公有制经济提供的。多种经济成分的发展，对于促进竞争、发展经济、方便生活、安置就业等，都起到了良好的作用。

　　国有企业改革取得重要突破，国有经济竞争力不断提高。目前，50%以上的国有重点企业实行了规范的公司制改革，权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制逐渐形成，绝大部分国有中小企业进行了多种形式的改制。电力、电信、民航等行业独家垄断局面基本打破，市场竞争格局初步形成。竞争性领域国有经济比重显著下降，一批历史遗留的困难企业通过政策性破产退出市场，通过资产重组形成了一批具有较强竞争力的大公司大集团。国有资产监督管理体制框架已经确立。2005年，全国国有企业累计实现销售收入11.5万亿元，同比增长19.2%；实现利润9047.2亿元，同比增长25.1%；实现税金9957.1亿元，同比增长20%。

　　统一开放、竞争有序的现代市场体系初步形成，市场机制对资源配置的基础性作用显著增强。多层次、多门类、多形式的商品市场格局已经形成，以连锁经营、物流配送、电子商务为代表的现代流通方式发展迅速。资本、土地、劳动力等要素市场化程度明显提高，股票、债券等多层次资本市场体系不断发展，劳动者自主择业、市场调节就业的体制已经建立，土地使用权有偿转让市场迅速发展，知识产权交易规模迅速扩大。商品价格基本上由市场决定，目前，在社会商品零售、农副产品收购和生产资料销售总额中，市场调节价所占比重已分别达到95.6%、96.5%和87.4%。市场在资源配置中明显地发挥基础性作用。

　　政府职能转变取得积极进展，与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制逐步形成。政府职能逐步向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变。以间接手段为主的经济调控体系趋向成熟，国家计划、财政政策和货币政策相互配合的机制初步形成；建立了行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系，政府依法对市场主体及其行为进行监督和管理，用法律手段打击制假售假、商业欺诈等违法行为；政府通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、秩序和稳定；政府通过直接举办、特许经营等方式，向人民群众提供教育、科技、文化、卫生、体育等公共产品和服务，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。

　　社会保障体系建设不断加强，以城镇职工养老、医疗、失业保险为主要内容的社会保障制度基本建立。在养老保险方面，形成了社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度。在失业保险方面，建立了面向城镇企业职工的失业保险制度，实现了国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。在基本医疗保障方面，建立起了基本医疗保障、企业补充医疗保障和商业医疗保障等多层次的保障制度。城镇最低生活保障制度进一步健全。到2005年末，全国参加城镇基本养老保险、失业保险、城镇基本医疗保险的人数分别为1.74亿人、1.07亿人、1.37亿人，年末全国领取失业保险金人数为362万人，全年共有2233万城镇居民领取了最低生活保障金。

　　经济社会法制化程度明显提高，与社会主义市场经济相适应的法律法规体系初步建立。改革开放以来，中国在实施一系列经济体制改革措施的同时，加强市场主体、产权制度、市场交易制度、劳动就业、社会保障、市场调控、经济调节和监管方面的立法，把一些比较成熟的制度用法律法规的形式固定下来，形成了由200多部法律、300多个行政法规和数以千计的地方法规、行政规章组成的较为完备的法律法规体系。

　　对外开放水平不断提高，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局已经形成。对外贸易管理体制不断完善。形成各种所有制经济、内外资企业共同参与的多元化进出口经营格局；建立了中央和地方共同负担出口退税的机制；大幅度减少外商投资的地域和行业限制，形成较为完善的外商投资和境外投资项目管理体制；内外贸一体化改革稳步推进，国有内外贸企业改制、改组、改造和建立现代企业制度取得积极进展；建立起了符合中国国情和国际通行做法，并与WTO规则相适应的涉外政策法规体系。包括涉外经济体制在内的整个经济体制改革的不断推进，极大地促进了中国开放型经济的迅速发展。

　　经济体制的根本性转变极大地解放和发展了社会生产力，大幅度地提高了人民群众的物质文化生活水平。从1978年到2005年，中国GDP从3624亿元增长到18.23万亿元，位列世界第五位，年均增速超过9.4%；财政收入从1132亿元增长到3.16万亿元；外贸进出口总额达到1.42万亿美元，居世界第三位；年末外汇储备8189亿美元，居世界第一位；全年实际使用外资603亿美元，居世界第二位。改革开放以来的28年是居民收入增长最快、群众得到实惠最多的时期。从1978年到2005年，城镇居民人均可支配收入由343元提高到10493元，农村居民人均纯收入由134元提高到3255元；城市人均住宅建筑面积和农村人均住房面积分别从6.7平方米和8.1平方米，增加到26平方米和29.7平方米；城乡居民家庭的恩格尔系数，分别从57.5%和67.7%，减少到36.7%和45.5%。居民消费结构不断升级，总体上从以“吃穿”为重点向以“住行”为主体，教育、文化、旅游、娱乐等多层次消费转变。

　　（三）中国经济体制改革的基本经验

　　中国的改革开放是史无前例的，我们大胆探索，稳步推进，经过28年的努力，不仅实现了经济体制上的重大转变和经济社会的巨大发展，而且形成了关于社会主义市场经济的丰富认识，积累了建设社会主义市场经济的一些重要的经验。主要有：

　　第一，不断创新改革理论，以科学的理论指导改革实践。改革首先是对传统理论和思想观念的革命，必须通过理论创新解放人们的思想，统一人们的认识，为改革开放的实践提供思想保证。改革实践证明，每一次重要改革实践行动，都以思想理论的不断发展和革新为先导。思想理论的每一次革新，都带来了改革实践的突破性进展。没有正确的改革理论，就不可能有成功的改革实践。

　　第二，紧扣经济建设这个中心，把改革开放与经济发展密切结合起来。改革的目的是为了解放和发展生产力，我们特别重视改革与发展的结合，始终以经济建设为中心，把是否有利于生产力发展，促进经济上新台阶，作为选择改革措施的最根本的依据。始终用生产力发展的标准来检验改革的总体战略与具体方针的成败得失，并根据这种标准不断对改革措施与政策进行调整。

　　第三，充分尊重人民群众的首创精神，始终维护人民群众利益。改革过程中一系列影响巨大的改革措施的推出，都是以基层单位的人民群众创造的具体改革经验和做法为基础和依据的。不仅如此，改革的推进始终注重维护和增进人民群众的利益，把人民愿不愿意、满不满意、答不答应作为改革措施选择与调整的基准与标尺。

　　第四，先易后难、循序渐进，实行重点突破与整体推进的有机结合。改革的复杂性及在中国改革的特殊困难性，使政府采取了从实际出发、先易后难、由浅入深、循序渐进的渐进式总体改革战略。与此同时，为了尽可能缩短新经济体制的建设进程，也为了使一些改革措施能顺利推出，我们抓住一些关键的环节进行重点突破，以此来带动全面改革。循序渐进的改革战略和整体推进、重点突破的改革方式，既使改革保持了必要的力度、速度和连续性，又使改革逐步适应社会承受能力，避免了大的社会动荡的发生。

　　第五，试点先行，在不断推动改革突破的同时确保社会稳定。改革是一项前无古人的开创性事业，具有探索性，选择一些具有代表性的地方、行业、企业进行相关改革试验，有利于防止改革出现大的曲折和失误。同时，改革也是一项复杂的系统工程，涉及到各个方面利益调整，处理不好就会引起社会的震荡和不稳定，试点是把改革引起的负效应控制在最小的范围有效办法。通过试点推进改革是改革取得成功的一个重要的原因。

　　第六，把握社会经济环境和条件的变化，灵活调整改革措施。推出改革时，特别重视改革的社会经济环境或条件。在环境较好时，抓紧出台一些重要的改革措施。当环境发生变化时，则对已出台的改革措施进行相应的调整与完善。反过来，政府在考虑推出一定的改革措施时，也尽量采取有效的办法，创造有利的社会经济环境。

　　第七，积极扬弃，科学对待原体制基础，着力增进新体制的优势。在实现从计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，十分注意吸取传统体制中一些有价值的做法，以增进新体制的优势。同时，还十分注重把市场经济的一般原则与优良的民族文化、习惯和精神有机结合起来。反映中华民族精神风貌的传统美德与现代文明，已广泛地体现在或蕴含于社会主义市场经济体制与机制之中。

　　第八，寓政府管理于市场调节，把充分发挥市场配置资源的基础性作用与加强和改善宏观调控有机结合起来。采取有效措施，科学有效地处理好宏观调控与市场的关系，既充分发挥市场的积极作用，使经济活动遵循价值规律，体现竞争原则，又努力加强和改善宏观调控，促进经济总量的平衡和结构优化，保持国民经济持续、协调、健康发展。这一做法既使中国社会主义市场经济体制体现出不同于其他市场经济模式的特殊优势，也保证了计划经济体制向市场经济体制转变的顺利进行。

　　第九，科学吸收和利用世界资源条件和先进文明成果，把对内改革与对外开放有机结合起来。在对传统的计划经济体制进行改革的同时，积极实施对外开放的方针。对外开放不仅促进了国内经济活动同世界市场及高效率的经济管理体制和运作规则的对接，也使建设中的新体制有效地摆脱旧体制落后、封闭的特性而容纳了世界一些先进管理体制的优点。反过来，改革中逐渐采取的新政策、新制度又在深度和广度上大大地促进了对外开放的发展，两者相互促进，相得益彰。

　　第十，边改革边规范，通过经济立法，推进改革措施的制度化建设。通过经济立法，巩固已有的改革成果，是保证经济体制改革走向成功的重要一环。在改革探索中，逐渐加强了改革初期有所忽略的这一薄弱环节，注意到把一些经过实践证明收效良好，比较成熟的改革措施，尽可能及时以规范的制度或法律的形式确定下来，以防止良好的改革措施变形，为新的改革措施的推出、新体制的进一步发育提供坚实的基础。有些重要改革措施的推行，一开始就以法规的形式来颁布。

　　除此之外，我们在经济体制改革中还采取了其他一些有效方式，如从中国农业人口较多的实际出发，特别重视深化农村经济体制和经营机制改革；注意把经济体制改革与政治、科技、教育、文化等方面的体制改革结合起来，实现经济体制改革的实质性突破；在着力抓好某些新的单项改革时，注意经济体制改革的整体配套与协调性等等。所有这些，对于我们做好下一步的改革，都是极有价值的。

　　二、中国经济体制改革的新形势、新任务和新要求

　　中国改革取得了举世瞩目的成就，但改革的目标并没有最终实现。面向未来，完善社会主义市场经济体制的任务仍然十分繁重。

　　（一）改革面临的新形势

　　从总体上说，建立完善的社会主义市场经济体制的改革正处于攻坚阶段。这一阶段，改革面临着新的形势，呈现出新的特点，其艰巨性、复杂性、系统性和风险性都大大增强。

　　从改革内容看，目前面临的主要是一些涉及面宽、触及利益层次深、配套性强、风险较大的改革，改革到了真正啃“硬骨头”的时期。不仅如此，很多问题的解决，包括经济体制改革本身的深化，已与政治、文化、社会等方面的改革连在一起，改革真正成为庞大的系统工程。

　　从改革动力看，一方面，在改革初期，人心思变和良好预期形成的广大人民群众的改革热情十分高昂，社会的动力与政府的牵引力紧密结合，带动改革快速推进。然而，随着改革不断深化，由于改革的渐进性以及改革操作过程中出现的某些失误和不规范行为等，人们对改革成果的分享存在差异，这在一定程度上影响了人民群众改革热情的充分发挥。另一方面，伴随着改革的深化，作为改革组织者、推动者的政府部门，自身也成了改革的主要对象。自己改自己，甚至是大幅度放弃自身拥有的权力和利益，这毕竟不是容易之事，其积极性也会受到影响。

　　从改革方式看，改革初期，由于时间和地域推进上的差别，改革探索的空间和政策应用的空间都比较大，政府可以通过给予优惠政策和赋予地区在整体或某些方面的探索权力来推进改革，政府的主导性很强。随着改革领域的广泛化和改革探索权的普遍化，随着社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的日益多样化，由政府给予优惠政策进行改革的空间非常有限，政府通过行政手段主导改革的能力也受到挑战。

　　从改革要求看，人们对改革效应的预期普遍提高，对改革成果分享的要求明显增强，改革的目的性日趋清晰和强烈。改革到了现阶段，已从以“破”为主转变到“破”“立”并重和寓“破”于“立”，其建设性要求明显增强；已从主要是利益调整转向利益调整和利益增进并重，从利益倾斜转向利益兼顾，要求使广大人民群众都能分享改革发展的成果。

　　改革面临的新形势和体现出来的新特点，要求我们抓住关键方面，坚定不移的推进改革，也要求我们不断完善改革方式，提高改革的科学性和针对性。

　　（二）深化改革的主要任务

　　去年10月，中共十六届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。根据《建议》制定、经十届全国人大四次会议讨论通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，对今后五年经济体制改革作了全面阐述和总体部署。中央要求，以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局重大体制改革取得突破性进展。要以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的体制机制。适应新形势的要求，下一步要积极推进如下一些方面的改革：

　　第一，着力推进行政管理体制改革。一是推进政府职能转变。按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则，合理界定政府职责范围，加强各级政府的社会管理和公共服务职能。同时，进一步推进行政审批制度改革，减少和规范行政审批，继续完善政府管理方式。二是深化政府机构改革。进一步调整政府机构设置，加强和完善从事公共服务和社会管理的机构，减少或撤并那些直接干预微观经济活动和社会事务的机构。合理划分中央与地方及地方各级政府间的权责，优化组织结构，减少行政层级。三是健全政府决策机制。健全科学民主决策机制，完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度。推行政务公开，完善政府新闻发布制度，提高政府工作透明度。全面推进依法行政，实行综合执法，推行政府问责制。四是深化投资体制改革。落实企业投资自主权，逐步缩小政府对投资项目的核准范围。改进和完善决策规则和程序，建立政府投资项目决策责任追究制和完善投资调控体系。

　　第二，坚持和完善基本经济制度。一是进一步巩固和发展公有制经济。继续推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，完善国有资本有进有退、合理流动的机制。加快国有大型企业股份制改革，着力完善股本结构、公司治理结构和激励约束机制，加快形成一批具有较强竞争力的大公司大企业集团。加大国有独资企业和垄断行业的改革力度，放宽市场准入，推进投资主体和产权多样化。推进集体企业制度创新，发展各种形式集体经济。二是继续大力发展和积极引导非公有制经济。认真落实鼓励、支持和引导非公有制经济发展的各项政策措施，鼓励和支持非公有制经济参与国有企业改革，进入金融、公用事业和基础设施等领域。加强和改进对非公有制企业的服务和监管。

　　第三，推进财政税收体制改革。一是完善财政体制。调整财政支出结构，加快公共财政体系建设，完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制。继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革，建立财政预算绩效评价体系，加强政府债务管理，完善非税收入管理制度。二是完善税收制度。推进增值税由生产型转为消费型改革，调整和完善资源税，研究统一各类企业税收制度。

　　第四，加快金融体制改革。一是深化金融企业改革。推进国有商业银行综合改革，合理确定政策性银行职能定位，稳步发展多种所有制中小金融企业，积极稳妥推进金融业综合经营试点，加快金融

资产管理公司改革步伐，深化保险资金运用管理体制改革。二是加快发展直接融资。积极发展股票、债券等资本市场，稳步发展期货市场，建立多层的资本次市场体系，发展创业投资，提高直接融资比重。三是健全金融调控体系。建立健全货币市场、资本市场、保险市场有机结合、协调发展的机制，推进利率市场化改革，完善有管理的浮动汇率制度。四是完善金融监管体制。建立金融风险识别、预警和控制体系，提高金融监管水平，建立健全银行、

证券、保险监管机构间以及同宏观调控部门的协调机制。

　　第五，完善现代市场体系。一是健全全国统一开放市场。进一步打破行政性垄断和地区封锁，完善商品市场，大力发展资本、土地、技术和劳动力等要素市场。二是积极稳妥地推进资源性产品价格改革，完善资源性产品价格形成机制。三是规范市场秩序。规范市场主体行为和市场竞争秩序，清理整顿乱收费，加强价格监管。以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，加快建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。

　　第六，全面深化农村改革。一是全面推农村综合改革。积极稳妥进行乡镇机构改革，加快农村义务教育体制改革，推进县乡财政管理体制改革。二是完善土地制度。稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，充分保障农民对土地承包经营的各项权利。有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。三是深化农村金融体制改革。规范发展适合农村特点的金融组织，建立健全农村金融体系。

　　第七，加大就业、社会保障和收入分配制度改革力度。一是深化就业体制改革。继续改善就业环境，促进自主创业和自谋职业。进一步打破各种形式的就业垄断，保障体社会成员公平就业的权利。实行积极的就业政策，统筹城乡就业，努力控制失业规模。二是扩大城镇基本养老保险覆盖范围，逐步做实个人账户，逐步提高社会统筹层次，推进机关事业单位养老保险制度改革，健全多层次的医疗保障体系，完善城市居民最低生活保障制度，建立对困难人群的社会救助制度。三是加快推进收入分配制度改革。整顿和规范收入分配秩序，加大调节收入分配的力度，维护分配过程和机会公平。要抓紧建立规范的公务员工资制度，严格规范职务消费，完善国有企事业单位收入分配规则和监管机制，控制和调节垄断性行业收入水平。

　　第八，深化社会事业体制改革。一是深化科技体制改革。加快应用开发类科研机构建立现代企业制度的步伐，推动公益性科研机构建立健全现代科研院所制度，推动建立以企业为主体，市场为导向，产学研相结合的体制架构。二是加大教育体制改革力度。以建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定提高、管理以县为主的农村义务教育体制为重点，普及和巩固义务教育。完善中央和省级人民政府两级管理，以省为主的高校教育管理体制，推进现代学校制度建设。完善职业教育体制，大力发展职业教育。继续推进教育行政管理体制改革，改善管理方式。三是加快文化体制改革。推进经营性文化单位企业化转制，推进公益性文化事业单位内部劳动人事、收入分配等制度建设，推进文化领域所有制结构调整，推进文化行政部门管理职能和管理方式转变。四是加快医疗卫生体制改革。分类改革

医院体制，强化公益性医疗服务主体，推进公立医院产权制度和内部管理体制改革，促进社会资金和各类医疗资源举办各种性质的医疗机构；深化药品流通体制改革，逐步实现医药分开，进一步控制药品价格；大力发展农村卫生事业，积极推进新型农村合作医疗试点。

　　此外，还要进一步加大对外开放的力度，加快政治体制、社会管理体制等方面的改革。

　　（三）推进改革的新要求

　　总体上说，改革的任务越来越重，改革的要求越来越高，改革的难度越来越高，改革的风险越来越大。这种新的形势要求进一步创新和完善改革方式，积极稳妥推进改革。主要是：

　　第一，要注重效果，立足于“务实”推动改革进程。改革触及的领域与环节越艰难，就越要求把工作着眼点放在取得实效上。而要取得实效，就必须更加注重务实地推进改革。下一步推进改革，要更加注重如下三个方面：一是在提出了改革思路和方案的同时，要明确改革的责任主体、目标要求和完成时限，并加强跟踪督促和检查评估。二是在提出改革的指导方针和基本原则的同时，要提出具体、实在、具有可操作性的改革措施。三是在提出具体的改革措施的同时，要提出或建立确保改革措施落实的条件与制度。

　　第二，要有效疏导，立足于“协调”加大改革力度。改革越是向深层挺进，越要求有强有力的改革动力。基于当前的形势，增进改革动力，加速改革进程，主要应围绕利益关系进行体制协调和政策疏导。当前的着力点，一是抓紧解决好广大群众最关心、最直接、最现实的利益问题，特别是切实做好就业、社保、医疗、安全生产等工作，坚决克服在土地转让、房屋拆迁、企业改制等方面侵害群众利益问题，使广大人民群众能够分享到改革和发展带来的成果，特别是拥有分享成果的平等权利和公平机会。二是通过明确有力的制约规则和务实有效的协调机制推动各个方面，特别是相关职能部门站在社会发展的高度和公正的立场上，积极谋划与扎实推进各项改革。三是采取有效的措施，着眼于增量、着眼于结构来调整改善利益关系格局，化阻力为动力，最大限度地调动一切积极因素。

　　第三，要合理兼顾，立足于“多赢”实现改革突破。适当照顾现有利益基础，因势利导地推出一些关键性改革措施，不仅能够有效地达到深化改革的目的，而且能够较大程度地减少改革成本与风险，防止因改革做法过激带来社会震动。改革进入攻坚阶段，随着社会经济成分、组织形式、公民身份等的日益多元化，利益关系更加复杂，调整利益关系所产生的反应更加强烈，改革需要充分考虑现有的利益基础，需要立足于“多赢”来调整权力和利益关系，从而实现改革实质性突破。

　　过去28年，我们克服重重困难，一步一步走出了一条光辉的改革道路。今天，改革的条件已大大优越于28年前，尽管未来的改革任务繁重艰巨，我们有信心、有能力攻克新的难关，实现建立完善的社会主义市场经济体制的最终目标。