卖地的出路

　　杨遴杰/文

　　五月二十四日下午三点，是北京市南沙滩地块挂牌竞价的截止时间，十三家企业仍然热切地等候转入现场拍卖阶段。北京市国土资源局随后召集他们闭门开会，宣布暂停拍卖，下一步如何处理仍然是个谜。

　　有关官员透露，因预计到此次拍卖将可能创下北京市楼面地价纪录才暂停拍卖，以避免造成房价将持续高涨的心理暗示，从而形成与宏观调控目标相背离的后果。

　　姑且不论此事在程序上的瑕疵，以及政府打破现有规则暂停拍卖可能造成比房价高涨更具负面效果的一种心理暗示——规则是可以不遵守的，单就此事对将“招拍挂”视为市场化配置土地资源的论调而言，无疑是一个打击。让人担忧的是出于对“招拍挂”仅仅是市场交易形式而非真正的市场配置资源方式的本质内涵不了解，最后可能形成否定市场作用的舆论，而由政府更强烈地介入土地市场。目前要推出“限价招拍挂”、“限价商品房”的说法盛行，让人感觉到政府有形的手越来越清晰可见。

　　中国土地供应政策如何形成现在的局面，出现的种种问题的根源何在，还需要从其历史变迁轨迹中去追问。

　　在计划经济时代，我国土地实行的是“无偿、无期限、无流动”的“三无”式划拨使用制度，不存在土地市场，土地资产价值得不到体现。

　　在经历了划拨用地由原使用者进行“隐形交易”的混乱时期后，1987年国务院决定借鉴香港、新加坡经验开展国有土地有偿使用试点，同年底深圳拍卖了第一幅国有土地使用权。1988年4月人大修宪和1990年5月国务院颁布《中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例》，确立了国有土地所有权和使用权两权分离的法律原则，形成了划拨之外，以协议、招标、拍卖出让土地使用权的土地供应“双轨制”。

　　初生的土地市场仍然问题众多，用地方以各种方式尽量避免竞争性方式获得土地，导致土地收益大量流失，也造成大面积的官员腐败。为此，国家连续出台政策，一方面对划拨用地类型进行了严格限定，另一方面出台并全面推行了“招拍挂”出让经营性用地的规范。到目前，各地分类供应土地、经营性用地以竞争性方式供地的格局已大体形成。

　　供地制度变迁可以分为两个阶段，一是分离出土地使用权，建立起土地出让制度，这是内容的扩展；二是明确土地供应规则，这是形式的提高。改革思路的逻辑很明确：“三无”的配置方式需要改变以适应市场经济的需要，就从产权设置上着手增加有偿出让方式；产权改变而管理体制不匹配，有偿出让作用受限，就修改管理体制，确保有偿出让发挥效用。

　　但在此思路下的土地市场改革并没有真正地解决市场的深层问题，竞争性方式决定土地价格也似乎并不如设想的那么效果单纯而直接。全面实施土地储备与“招拍挂”最早的杭州，从1998年开始实施的当年起房地产市场异常火热，直到去年才稍显疲态，价格已经上涨了三四倍。上海、北京都表现出同样的特点。北京房价原本相对平稳，却在近两年突然发力狂奔，与2004年的“8·31”大限密切相关。

　　为什么政府统一供应土地就会出现这样的后果，举一个例子可以说明。在一个封闭的小山村，每年生产土豆的能力和村民的消费能力都稳定在1000公斤，很多人种土豆卖土豆，人人都吃土豆，市场价格稳定。村委会突然说统一收购并销售土豆。即使仍然保持1000公斤的年供应量，有人会多买囤积，制造市场上人为的供需紧缺，然后倒卖获取暴利，结果是价格上涨。

　　房地产市场是个区域性市场，和封闭小山村的土豆具有可比性。政府出让土地时为使购买者能够对未来市场有一个预期以给出价格，必须要制定年度的供地计划。这个计划就像村委会的公告，使投机的人获得明确的信息而进入市场，市场供需失衡。土豆的生产速度永远赶不上人们囤积它的速度，土地的供应也永远赶不上投机性需求调动的大笔资金。而且现有财税制度使地方政府有足够的动力去制造这样一种市场状态来获得更多利益，当年有地方政府以“制造市场饥饿感”、“非饱和供地”作为参与土地市场的经验来宣传就是明证。

　　难道改革的逻辑错了？“三无”供地方式一定要改，市场方式也肯定要建，“招拍挂”是市场交易形式，价高者得也没错。那错在哪里？根本是因为“招拍挂”只是市场交易形式，而非市场的本质，更不是一个市场能有效配置资源的根本原因。

　　一个有效的市场必然是一个多头供应和多头需求的市场，不仅存在供应与需求的博弈，供应者之间也存在博弈，某个供应者的提价行为必然受到其他供应者行为反馈的牵制，供应者难以形成统一意志，价格相对平稳(房地产市场有一些天然的特殊性，但这个基本原则还是存在)。土地利用制度方面的改革最后形成的结果是政府垄断土地一级市场的供应，在当前土地二级市场不够活跃的情况下，相当于控制了整个土地市场的供应。

　　从经济学的基本原理可以知道，垄断带来的必然是市场的低效和高价。在土地这种基本无替代性的市场中，垄断代表了绝对控制和更高价格。以“招拍挂”的市场交易形式来衡量土地市场的建立，而不是以有效配置资源的多方供应机制来衡量，是缺乏对市场本质的理解。

　　当前的政策一方面强调住房的公共福利性质，另一方面却通过垄断供应诱发房地产市场投机行为并以高价出售土地为目标，这本身就是一种悖论，也才会出现驶惯了顺风顺水条件的“招拍挂”之船遇到了调控房地产的大浪，不得不仓促挂帆躲避。

　　解决这种由于产权设置不合理与地方政府利益取向而造成的尴尬局面，应深化产权制度改革，使土地供应主体多元化，丰富市场交易形式。一方面通过明确土地出让期限到期后的土地处置办法以及减少存量土地入市的政策性障碍，鼓励存量土地使用者自发进入市场；另一方面，应大力推动征地制度改革，对规划区内的新增建设用地以农民或农民集体为主体进行处置。

　　目前房地产市场的房屋销售环节市场化形态已经基本具备，而土地市场的基本结构仍然没有理顺。因此，当前的房地产市场的调控，一方面需要对整个管理体制进行改革与修正，更具深远意义的是以一个真正的市场结构和形态建设土地市场，使房地产市场整体结构得以完善。(作者为

浙江大学公共管理学院教师，

国土资源部土地整理中心研究人员）