|
政府效益审计的开展是我国经济发展的客观需要，也是我国审计事业创新的内在要求，政府效益审计的发展将为全面建设小康社会和促进社会主义和谐社会建设发挥积极作用。审计署在《2003年至2007年审计工作发展规划》中明确指出，要“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”。以对某地区的新型农村合作医疗（简称新农合）试点情况进行专项审计调查为契机，审计人员探索性地将效益审计理念运用于该项目中，并对该项目资金的使
用和管理效益、实施的公平效益和后期的制度效益三方面进行了客观、真实地分析，以期为今后审计工作重心向效益审计转移积累可借鉴的经验。
一、运用效益审计理念对新农合资金的使用和管理效益进行分析
一般而言，政府效益审计就是指对政府事业、项目、组织是否经济、高效、有成果地开展运作的程度进行独立评价或检查，目的是为公共措施的执行和后果提供相关的信息。将效益审计理念导入新农合审计调查项目中，对项目资金的使用和管理效益进行分析，是本次审计调查的重要内容之一。由于真实性、合规性审计的好与坏直接影响到审计评价的准确性，是客观公正地分析资金效益的第一手资料，在新农合审计调查中，审计人员始终以真实性、合规性审计作为新农合审计调查的基础和关键，以资金拨付渠道为线索，顺藤摸瓜，从某地财政局、民政局、卫生局，到新农合管理委员会办公室（以下简称新合办）等单位，到县、乡、村医疗卫生机构，甚至到抽查的每一位农户。
（一）调查新农合资金拨付情况，分析资金拨付效益。分析资金拨付效益需要从数量和质量两方面展开，即中央和地方各级安排的专项资金和配套资金是否及时、足额，拨付的具体方式和手段是否可行有效；有无截留、挤占、挪用和违规获取资金等问题，是否达到了预期的效果、获得了良好成效；或有无因资金拨付不及时而延误新农合试点的进度，造成负效益的情况。例如，审计调查发现，某试点地区存在代垫农民参加新农合（简称参合）资金、虚报参合人数，多获取财政补助资金上百万元的问题。这种多获取财政补助资金用于当地农民新农合支出的做法，从数和量的方面来分析，都是不符合预期要求和资金拨付要达到的成效的，是以损害全国新农合试点资金未来有序运行为代价的，是一种只顾短期局部利益，忽略长期全局效益的做法，将会造成不利于新农合健康有序运行的负效益。
（二）调查各级新农合管理机构监管情况，分析资金管理效益。分析资金管理效益主要涉及管理机构或项目管理方面的效益状况。如管理机构责任机制是否健全，管理方法和手段是否科学高效；是否执行了各项政策规定和管理办法，是否存在因管理不到位而带来损失和浪费，甚至损害了农民就医的切身利益的情况。也就是从管理角度来分析被审计调查项目的效益状况。例如，经调查发现，某地医疗卫生机构在管理上集看病、审核、补偿等职能于一身，缺乏有效的监管；合作医疗证存在随意涂改、断号、重号、甚至无号的现象；未按政策规定采取统一招标方式选择国有商业银行作为试点县（市）的基金代理银行，在基金运行中，也未按规定提取风险基金。鉴于新农合是中央立足于解决农民群众因病致贫、因病返贫问题的一项重要举措，政府和相关部门为了规范新农合资金的管理，促进新农合制度持续健康的运行，制定出台了一系列的政策办法，但在一些地区尤其是县级及以下却没有得到认真落实。这种新农合相关政策落实不完善的情况，从当前效益来看，不便于新农合基金的统一管理和运作；从长远效益来看，管理效率的弱化，加大了新农合基金的运行风险。
（三）调查新农合资金的使用情况，分析资金使用效益。分析资金使用效益主要是围绕新农合资金使用情况进行的，这方面的效益分析是当前政府效益审计的核心内容。重点是围绕被审计调查项目的资金是否节约，新农合资金是超支还是节省，是花大钱办小事、还是花小钱办大事，是否将资金真正用于新农合支出，是否存在资金闲置未运营等不经济情况等来进行分析，以便审查资金使用的真实性、经济性和效果性。这是实现由过去重视资金投向、拨付等环节，到重视投向、拨付和资金利用效果，跟踪问效的根本转变，也是效益审计理念运用于本次专项审计调查的成果之一。例如，至审计调查时，某试点地区新农合资金结余近2000万元，新农合补偿资金仅占筹资总额的45%左右。如果要从根本上减轻农民看病就医的经济负担，就要不断提高资金的使用效益，防止基金过多节余或超支。结合效益分析成果，审计提出建议：在保证基金保值的同时，有关部门可研究基金结余投资的可行性，实现基金的保值增值，让贫困地区的农民不仅能享受到新农合带来的当前利益，更能享受到新农合的长远利益，以保证新农合制度持续稳定发展。
二、运用效益审计理念对新农合实施的公平效益进行分析
新农合项目的非盈利性，决定了衡量其效益不能只关注其资金的经济效益，更要注重其满足社会共同需要的优劣程度，及推动国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果。而公平是实现社会效益的基础之一，项目实施中公平目标的实现，将极大促进项目效益的提高。对新农合实施的公平效益分析既是审计人员审计调查关注的重点，也是效益审计理念运用于新农合审计调查的突出体现。
在本次审计调查中，审计人员尝试使用了一些非传统的调查方法，诸如发放调查表来考察农民满意度、继续参加新农合的积极度等各项指标，以便进一步分析新农合的社会效益。经调查发现，该县新农合试点工作具有显著特点，就是新农合补偿多少与当地经济优劣成正比，例如，某试点地区下辖20个乡（镇）中经济状况较好、人均收入较高的3个乡（镇），2003年启动新农合至2004年底已补偿金额占全县20个乡（镇）全部补偿金额的35%左右。而实施新农合项目的社会公平效益在于：新农合的实施是否给当地大部分农民带来确确实实的好处，好处有多大，达到预期效果没有；是否符合均衡机制原理，是否促进了社会安定团结和和谐社会的构建；是否有助于形成社会的良性公平效益。该项目实施要达到的公平效益绝不是只能让少数人获益，却使多数人受损，仍然陷于“看病难”的困境。结合效益分析成果，审计提出建议：政府在规划项目实施时，要考虑地域发展和各地经济状况客观存在的不平衡性，考虑效率的同时要兼顾公平，形成大区域的均衡公平机制，注意政策向贫困地区的适当倾斜，以便新农合项目实施带来的实惠遍及贫困地区的家家户户。
三、运用效益审计理念对新农合审计调查项目后期形成的制度效益进行分析
新农合审计调查项目结束后，审计人员对该项目实行了后续跟踪问效。发现某地政府及相关部门对审计调查揭示的问题高度重视，采取了一系列有效措施积极整改，制定出台了一系列政策规定。例如，针对审计调查所反映的《新型农村合作医疗基本药物目录》缺位的状况，某省卫生厅制定了《某省新型农村合作医疗基本用药目录（试行）》；针对审计调查所反映的某省新型农村合作医疗风险基金管理使用办法、基金管理办法和基金会计制度尚未颁布的问题，某省财政厅、卫生厅出台了《某省新型农村合作医疗基金财务管理暂行办法》、《某省新型农村合作医疗基金会计核算暂行办法》和《某省新型农村合作医疗风险基金管理暂行办法》；针对审计调查所发现的超范围、超标准补偿医疗费等问题，某省卫生厅颁布了《某省新型农村合作医疗定点医疗机构管理暂行办法》；针对审计调查发现的合作医疗证编号混乱、合作医疗证存在被随意涂改问题，某省卫生厅制定了《关于加强新型农村合作医疗证件管理使用和统一编码的通知》。
上述政策制度的进一步规范合理，不仅对改进和完善新农合试点工作发挥了积极的作用，也是实现效益的重要手段，尤其是在制度效益价值更为突显的今天。这一系列文件和措施的出台，不仅表明本次审计调查对新农合试点工作的健康发展起到了不可或缺的作用，更体现了效益审计理念运用于该审计调查项目带来的良好的后期制度效益。
总之，将效益审计理念运用于新农合审计调查项目中，探索性地对新农合审计调查项目资金的使用和管理效益、新农合实施的公平效益、新农合审计调查项目后期形成的制度效益进行分析，并提出可行的审计建议以便决策部门决策参考的一系列尝试，对当前和今后效益审计的实施都具有相当重要的理论意义和现实意义。（作者：审计署驻昆明特派办 李蕴洁）
（本文内容仅为作者个人观点，不代表任何审计机关和本网站的观点，未经许可，不得转载）
| 
