为北京市物业管理实施细则建言

　　文/丁 军

　　2003年9月1日，国务院正式颁布了《物业管理条例》，北京市如何构建切实可行的地方政策体系和实施细则，已成为了首都各界关注的重大焦点之一。在此，本文尝试对物业管理体制转轨时期主导物业管理市场的北京市人民政府第21号令《北京市居住小区物业管理办法》(以下简称《办法》)作一分析和探讨，旨在为即将出台的《北京市物业管理实施细则 》明鉴。

　　1.《办法》第四条规定：“物业管理，是指居住小区的物业产权人、使用人委托物业公司对房屋及其设备以及相关的居住环境进行维护、修缮和服务的活动。”笔者认为，物业使用人与物业产权人是不同法权层面的权利群体，物业使用人在交纳租金的条件下，只有选择租赁和使用的权利，没有委托物业公司对房屋及其设备以及相关的居住环境进行维护、修缮和服务的权利。本条模糊了物业产权人和物业使用人的权利边界，侵犯了物业产权人的权利，在选择物业公司的问题上，一旦物业产权人和物业使用人产生分歧，容易导致决策程序的混乱。物业管理的选择权、决策权是物业所有权的不可分割的重要组成部分。物业使用人只有在取得业主授权、并承担相应责任的情况下，方可拥有对物业管理的选择权和委托权。

　　2.《办法》第六条规定：“本市规划、工商行政管理、物价、环境卫生、绿化、市政、公安等行政管理机关和居住小区所在地的街道办事处，按照各自的职责，对居住小区的物业管理工作进行指导和监督、检查。”笔者认为，政府各部门对居住小区的物业管理工作履行指导和监督、检查权的同时，对行政执法不力、行政作为不当，对物业公司的监管不到位，由此给物业产权人带来的直接或间接损失，应当承担什么样的责任没有明确的界定。由于在规范物业公司行为中政策的设计缺乏行之有效的行政制约，导致物业公司违规收入远大于违规成本，最后导致为物业公司与业主的纠纷和冲突。

　　3.《办法》第七条规定：“居住小区的开发建设单位必须按照规划要求配套建设相应的设施。居住小区经综合验收合格后，开发建设单位可向居住小区物业管理委员会办理移交。” 笔者认为，居住小区的开发建设单位在建设过程中未经已购房屋人同意，擅自提出规划变更，并获规划部门批准，从而造成业主直接或间接的经济损失，政府规划部门应当承担何种责任，本《办法》没有明确规定。居住小区经综合验收合格后，开发建设单位可向居住小区物业管理委员会(业委会前身)办理移交的政策可操作性很低。居住小区经综合验收合格后，房屋未必全部售出，即使全部售出，业委会也不可能马上成立，实际的操作是，开发商直接向已购买房屋的部分业主移交，而整体的物业资料则转移到了物业公司手中，业主对物业的知情权不能得到尊重和保护。本条规定是导致业委会成立难、维权取证难的一个重要原因。

　　4.《办法》第八条规定：“居住小区已交付使用并在入住率达到50%以上时，应当在该居住小区开发建设单位、居住小区所在地的区、县房屋土地管理机关指导下建立物业管理委员会。” 笔者认为，在市场经济条件下，居住小区开发建设单位与物业管理委员会(业委会前身)是利益博弈的双方，双方的关系是对称的权利、责任和义务，居住小区开发建设单位指导业主成立业委会，作为有着切身利害关系的开发建设单位，是否能正确指导并自觉配合业主成立业委会？如果房屋土地管理机关对建立业委会拥有指导权，具体都有哪些权利？其法律依据是什么？应当履行何种义务？义务履行不力，应当承担什么样的责任？从这里，我们可以看出，业委会成立的外部必要条件，在政策设计上存在着重要的缺陷。

　　《办法》第八条同时规定：“物业管理委员会由居住小区内房地产产权人和使用人的代表及居委会的代表组成。”笔者认为，物业管理委员会(业委会前身)是物业产权人依据其产权赋予的权利，由业主选举成立的权利机构代表组织。物业使用人和居委会与业主是不同权利层面上利益群体，其间的利益冲突和调整应依据法律、社区管理规定、合同等进行协调，否则，容易导致社区内部纷争和混乱。业委会和物业公司是就双方的切身利益进行合作而依法达成协议的两个平等的民事主体。物业使用人和居委会作为业主代表若非在业主直选中产生，是不可能、也没有资格代表业主利益的。

　　《办法》第八条还规定：“居住小区开发建设周期较长的，在物业管理委员会成立之前，由该居住小区的开发建设单位负责物业管理，并可选择物业公司进行前期管理。物业管理委员会(业委会前身)成立后，由其决定物业公司的续聘或解聘。”笔者认为，这一条规定实际上是以法规的形式肯定了“谁开发，谁管理”的操作思路。由于前期物业公司受开发商委托或由开发商关联企业管理，物业公司不可能真正对业主最终负责。由于业委会的成立，如按照《办法》规定，既要有开发商、居住小区管理办公室的指导，又要有居委会、租户的参与，因此，这样的政策操作所带来的结果很可能是，对物业公司的续聘或解聘所作的决定难以代表广大业主的真实意愿，极易导致纷争。因此，业主对物业公司的选择权的政策可操作性不强，从而埋下了物业公司抗拒监督、检查，对抗业主的制度基础。

　　5.《办法》第十二条规定了物业公司的权利，包括“劝阻、制止损害他人物业或妨害物业管理的行为，对造成的损害，有权要求赔偿”的权利。同时，《办法》第十七条规定：“物业公司违反本办法，……房地产产权人和使用人有权向物业管理委员会投诉或者向房屋土地管理机关反映；物业管理委员会有权予以制止并要求其限期改正，……”。笔者认为，这段内容实际上赋予了物业公司一定范围内的行政执法权，由于物业公司下辖保安队伍，从而为物业公司行使强制执行的能力提供了物质手段。对一个以利润为动机和目标决定其企业行为的商业企业来说，变相拥有行政执法权利，能保证执法的公正吗？似乎与此相对称，业委会对物业公司的违规、违法行为同样拥有强制制止权，但实际操作上却缺乏合法的物质手段。由于对房屋土地管理机关的相关监管责任没有明确规定和约束，在有关部门监管不到位，不能公正、有效地进行行政执法的情况下，业主维权具有多大的政策可操作性？在业主维权政策成本高昂的条件下，被迫拒缴或拖欠物业管理费作为一种普遍现象，似乎成为了业主可行的合理不合法的维权手段。

　　6.《办法》第十二条规定了物业公司“从事物业经营或开展其他多种经营和有偿服务”的权利。《办法》第十三条又明确规定：“物业公司开展物业及多种经营和服务的收益，应主要用于补充居住小区物业管理费用”。笔者认为，根据业主购买物业共摊面积的界定，多数共用设施和场地属全体业主所有。而《办法》的上述内容模糊了居住小区业主共用设施的经营收益权权属问题，从而使业委会与物业公司的利益冲突难以避免。

　　通过对《办法》的上述解析和探讨，我们可以看出，由于这一时期的物业管理政策对物业所有权人的经济权利的法律内涵缺乏与时俱进的理论指导、政策目标，与政策实施的监管出现脱节，以及对物业公司的服务功能和逐利性的利益边界的政策界定不明确，是导致业主与物业公司纠纷和冲突不断升级和扩大化的深层次原因。

　　结合《物业管理条例》，笔者认为，《北京市物业管理实施细则》(下称《实施细则》)应尝试、探索、实现以下几个“明确”：

　　1.按照有权必有责的原则，《实施细则》应以法律的形式明确业主是物业管理的责任主体。即将提交全国人大审议的《物权法》立法的指导思想非常明确，就是突出强调保护业主的财产权利，按照权利和责任相对称的原则，应明确物业区域内管理的责任主体是物业区域内拥有个人财产的业主。而作为业主整体利益的代表——业委会，政府应当承认其合法的社团法人地位，从而使其具备承担民事主体法律责任的资格。同时，政府基层职能部门通过与业委会的直接对接，依法完成政府对社区综合管理的宏观目标。

　　2.应明确规定，物业管理权归业主所有，非业委会书面授权、或政府依法有权部门明文规定，物业公司对业主的一切强制、“管理”或阻挠行为均构成对业主合法权益的侵犯。

　　3.应明确规定保安队伍经济收入的相对独立性，实行业委会和物业公司对其双重领导的体制。保安队伍的主要作用是，依据业委会对小区公权管理秩序维护的书面授权、或政府依法有权部门明文规定开展工作，而非为维护物业公司的利益服务，进而强制或“管理”业主或业委会遵守所谓的“规定”。

　　4.应明确规定物业公司前期物业管理的时间期限如半年或一年，并向政府主管部门交纳相当于一定时间如半年的物业管理费作为信用抵押金。如因前期物业公司未履行义务或履行义务不完整，导致业委会在规定时间期限内无法成立和履行职责，超出时间期限之后的物业管理费用由物业公司自行承担，且物业公司不得撤出。信用抵押金由政府作为罚金一并没收，并重新审批物业公司的资质等级。

　　5.应规定业委会成立的时间期限如半年或一年的同时，应明确业主不作为应承担的责任。如由于业主人为的原因在规定的时间期限内无法成立业委会，前期物业公司有义务提前三个月公开明示，超出时间期限有权选择退出，其物业资料全部移交行政主管部门“居住小区管理办公室”暂时封存。由此造成的后果由全体业主承担。

　　6.应明确规定物业行政管理有权部门拥有的任何一项执法权力中对应的义务标准，对行政不作为、行政作为不当、执法不到位等，规定具体的行政责任。对业主筹备委员会或业委会的书面诉求均应以书面答复，双方备案。对任何一方不依法开展工作，任何一方均有权提请法律诉讼。

　　7.对物业服务收费管理办法的制定应本着宜粗不宜细的原则。物业服务收费是两个民事主体之间的市场行为，通过合同进行约束。价格应由合作双方进行协商，物业公司认为价格低，可以选择退出。业主认为价格高，可以不委托物业公司，而选择其他的物业管理模式，如业主自营管理模式。

　　8.应明确规定，物业公司年检、管理资质等级审查等必须出据业委会签署的物业公司财务已公示并

审计的证明，方可具备审验资格。否则将予以吊销营业执照和行政许可证等，以确保业主的知情权、监督权得以真正落实。

　　(作者单位：北京市社科院经济研究所)