|
《无极》事件的迅速解决，为保护环境提供了一个自上而下的解决之道；而正在起草中的《公众参与环境保护办法》，则从制度上提供了一个自下而上的监督机制，后者更具实践意义。
《无极》事件凸显公众监督
★《中国经济周刊》见习记者 叶静/北京报道
“建设部的点名批评自然有助于自上而下地解决《无极》破坏环境事件(下称“《无极》事件”)。但是，那么多的环境问题，不可能个个都由部长来点名。”5月15日, 中国政法大学环境资源法研究和服务中心张兢兢律师对《中国经济周刊》说，“我们需要一个完善的制度来规范，需要自下而上地推动更多的人来关注环境问题。”
从5月9日建设部副部长仇保兴在杭州怒斥《无极》剧组破坏香格里拉生态环境，到5月16日国家环保总局公布调查结果，责成云南省环保局依法对该剧组进行处罚，前后仅有短短的一个星期。而此时距离《无极》剧组撤出香格里拉碧沽天池，留下遍地垃圾和违规建筑，已经过去近两年的时间。
于是，另一种质疑不免响起：为何《无极》事件两年后才被拿来说事，如果没有仇保兴副部长的点名，破坏是不是可以继续？
事实上，除《无极》外，《惊情神农架》、《情癫大圣》等影片都曾受到过破坏环境方面的指责，但一直都未得到很好的解决。
近日，《中国经济周刊》获悉，受国家环保总局委托，一部旨在强化公众参与、自下而上推动环境保护的部门规章——《公众参与环境保护办法》(下称“《办法》”)正在起草之中。
“如果公众有更好的参与、监督途径，那么将来发生类似现象的几率可能会减少。”中国政法大学环境与资源法教授王灿发向《中国经济周刊》表示，“多管闲事”的人会给破坏环境者增加一种压力。
《无极》事件：
不是缺少立法，而是缺少执法
“按照现行法律，所有建设项目都要对环境影响做出评估。影响大的要做环评报告，影响小的也要填写环境影响评价表。”张兢兢对《中国经济周刊》表示，事实上，法律并不缺失，只是没有很好地执行。
此前，对于《无极》事件，媒体和公众第一板子就打在了立法缺失上。而建设部随后发布《关于严格限制在风景名胜区内进行影视拍摄等活动的通知》，以及国务院即将出台对风景名胜区的管理条例更似乎佐证了这一观点。
不过，国家环保总局5月16日公布的调查结果却明确指出，《无极》剧组进入云南香格里拉碧沽天池置景未向当地环保部门申报，拍摄活动对当地自然生态造成了一定程度的破坏。责成云南省环保局根据国务院《建设项目环境保护管理条例》的规定，对剧组为拍摄活动修建的道路和建筑物造成生态破坏的行为进行处罚，限期责任单位恢复拍摄地的生态植被，强化环境管理，并及时向社会通报情况。
“所以不是法律规定不健全，无法可依，而是执法不力。当地执法部门没有充分履行监管职责。” 5月16日，环境咨询专家马军向《中国经济周刊》表示，类似的现象在其他领域也有发生，比如相片冲洗、含磷洗衣粉使用等，这些也会对环境造成影响，但大多都被忽视了。
事实上，从立法角度而言，中国已是世界上环保方面法律最多的国家之一，有9部环保法律，50多项行政法规，还有200多件行政规章、文件。“我们的立法已经远远超越了执法能力，而且其中很多法都是借鉴了国外好的经验。现在的问题在于如何执法，让这些法律落到实处。”马军说。
谁来监督执法机构
“《无极》剧组拍片，当地政府不可能不知道。”5月17日，国家环保总局环监局副司长熊跃辉在接受《中国经济周刊》采访时坦承，不仅是环保部门，城建部门也会知道。视而不见，见而不管就是不作为，就是失职。
但对于当地环保部门的监管不力，是否可能会追究相关责任人的责任这一问题，熊跃辉表示，这取决于“《无极》事件”所造成的损害后果。
张兢兢律师则认为，立法不可能面面俱到，环保部门的监管也可能会有疏漏，但公众可以把他们知道的情况向环保部门反映，要求环保部门做出处理。
“虽然现有的法律已经赋予了公众举报的权利，但是对于举报后，环保部门的不作为却无能为力。”王灿发教授表示，“‘《无极》事件’一方面可能是当地群众缺乏环境维权意识，另一方面也可能是举报了而监管部门没有相关作为。”
熊跃辉告诉《中国经济周刊》，通常来说，环保部门接到举报后都要进行登记，然后按照不同职责交由不同部门负责，处理结果也会告知举报人。但是在个别地区也确实存在着不依法办事的情况。对于“《无极》事件”，国家环保总局并没有收到相关举报，至于地方是否收到，还不能确定。
公众有望督促执法
“如果企业和环保部门不作为或者失察，公众可以通过监督或诉讼等救济途径，对其行为提出异议，将可能更好地督促执法。” 王灿发教授表示。
《中国经济周刊》获悉，正在起草的《办法》将可能对这一问题有所规定。
“以前并没有强制性的法规要求执法部门给检举者回复，通过《办法》对这一问题在程序上加以明确，将可以有效地监督政府执法。” 相关专家透露，比如规定环保部门多少天内必须给与检举者回复，如果不回复，那就违法，可以按照相关的法律法规追究责任。
“如果有这样一个机制，可能‘《无极》事件’早就解决了，该机制还可以有效地减少将来类似事件的发生。”张兢兢律师说。
《中国经济周刊》从《办法》立法小组获悉，今年2月国家环保总局出台了《环境影响评价公众参与办法》，首次以立法的形式将公众参与环境影响评价加以规定；而此次的《办法》将会赋予公众全程参与环境决策的权利，从项目立项到施工，公众的意见都可以表达。
除了规定公众监督与补救外，《办法》还将涉及环境信息的公开与获知、公众意见的征求与表达和法律责任等方面的内容。
在《办法》的起草设想中，凡是影响到公众权益的环境项目，在环境主管部门作出决策和行政规定之前，都要吸收公众参与。不过起草小组仍在讨论其可行性，因为规范范围无限扩大，可能不具备现实意义。
而对于一直“雷声大，雨点小”的公益诉讼问题，虽然在很多国家已有规定，但王灿发教授表示，《办法》可能还无法涉及相关内容。他认为，虽然公益诉讼可以解决环境保护中的很多问题，但由于立法权限的关系，还有待于其他相关法律修改后才能加以明确。《办法》只能在环保系统可以解决的问题上更好地规范。
《中国经济周刊》获悉，《办法》草案目前已完成框架，具体条文仍在制定之中，预计今年10月正式提交给国家环保总局。
| 
