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五部委联合紧急发文叫停“打捆贷款”，以制止地方政府违规担保贷款潮升温
□ 本刊记者 郭琼 历志钢 胡蛟/文
随着4月27日央行宣布提高贷款利率，新一轮宏观调控的启动正在逐渐升温。
事实上，早在4月25日，发改委、财政部、建设部、人民银行、银监会等五部委即已联合签发了一项紧急文件，即《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》(银监发[2006]27号，下称《通知》)。4月29日，银监会办公厅向所有辖内法人银行业金融机构转发了这一《通知》。
业内人士普遍分析，《通知》旨在打压近来难以遏制的地方政府主导下的固定资产投资热潮。这一热潮被认为是今年一季度投资增长过速、信贷投放偏快的主要原因。该《通知》与4月27日央行上调贷款利率及召开针对商业银行的窗口指导会议相呼应，一道成为配合国家新一轮宏观调控政策的组合举措。
弹压“地方债”
“《通知》一手严控地方政府违规担保，一手整顿银行各类‘打捆贷款’，旨在从供需两个方面抑制固定资产投资增速过快问题。”光大银行东部地区信贷审批中心主任季候对《财经》分析称，“当前政府项目投资过热，是这一文件出台的重要背景。”
中国人民银行副行长吴晓灵在4月27日的窗口指导会议上的话，道破了政策初衷。她表示，地方政府追逐政绩的政治冲动与“十一五”规划开局的重叠，导致了目前投资偏热局面，“但银行贷款不能过于冲动，一定要悠着点。”
吴晓灵在会上表示，银行要合理控制基建贷款和中长期贷款，尤其对以政府信用为担保的中长期贷款要停止。“政府背景的中长期贷款最令人担心，因为它没有正常的第一还款来源。绝大多数地方政府财力并不丰厚，其实是变相透支。目前很多地方政府的或有负债都超越了政府承受能力。”
地方政府出于短期目的出具担保的行为大大刺激了投资需求。因为对于流动性过剩、贷款监管日趋严格的银行来说，政府信用使得银行大规模放款成为可能。从这个意义上，遏制住地方信用将会对整个货币投放量产生重要影响。《通知》正传达了监管机构的上述意图。该文件中，明确提出严禁各级地方政府和政府部门违规担保，不得以向银行和项目单位提供担保和承诺函等形式作为项目贷款的信用支持。
业内人士透露，“清理整顿政府信用担保贷款，已成为二季度银监会的监管重点之一。”
事实上，地方政府的担保行为原本即有法律约束：中国的地方财政不得打赤字预算，地方各级政府预算安排应由同级人民代表大会审议并通过。地方政府以将来的部分财政收入作为担保，实际上是在人代会通过之前即将部分收入和支出项目固定下来，即所谓“寅吃卯粮”，这与《预算法》的规定相抵触。
同时，《担保法》第八条明确规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。
据《通知》规定，以2005年1月26日为界限，此前各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外债务承担的担保，则需履行担保责任；此后的均属于严重违规行为，其担保责任无效，但政府需督促企业保证偿还贷款本息。
光大银行的季候分析认为，“之所以有这样的时间界限，是因为2005年1月26号财政部已出台过一项《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》(财金[2005]7号文件)，要求地方财政应严格遵守有关法律规定，禁止违规担保。”
事实上，此次五部委《通知》，在很大程度上只是重申了上述文件的精神，试图对地方政府业已发生的各类违规担保行为进行行政性约束。
“打捆贷款”
新一轮“地方债”的产生，源自地方政府和银行的创新性合作，其具体形式正是《通知》中反复强调的“打捆贷款”。
所谓“打捆贷款”，业内公认肇端于国家开发银行。
据开行有关人士介绍，“这是指将分散的建设项目，由一个借款人统一整合，统一行使借款和还款的责任。‘打捆贷款’通过多个项目共同使用政府信用资源、企业信用资源和项目信用能力，可以使信用资源做到更充分和更有效的运用。目前，开行对城市基础设施的贷款大部分都采用了‘打捆贷款’方式，在开发性金融协议框架下基本也都是采用‘打捆贷款’的形式。”
国家开发银行贵州省分行行长王革凡曾撰文，说明如何通过政府组织“增信”来完成“打捆贷款”：
首先，开行与地方政府合作，构筑信用平台(地方投资公司、城市建设投资公司等)；随后，在开展城建“打捆项目”贷款时，以国有独资或控股的城市建设投资公司作为承贷主体，将一个城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体项目，向银行申请贷款；
之后，投资公司根据政府的意愿申请打捆贷款进行项目投资，而开行等机构一方面会要求以土地做抵押，另一方面往往需要地方政府出具担保函或安慰函。
截至2005年末，开行已与30个省、348个地市、906个县级政府签订了开发性金融合作协议，覆盖率分别达到94%、90%和47%。
除了城市建设贷款，在与地方政府合作支持中小企业贷款方面，开行亦普遍运用“打捆贷款”模式。首先是开行向地方融资平台公司提供软贷款，作为资本金投入中小企业担保公司，增大其担保能力。地方财政会负责落实打捆还贷专项资金，作为还款保证。开行通过借款平台打捆批发贷款，将项目开发、项目审议、项目管理等一系列权限前移给平台公司、政府专管机构及行业协会。
“中小企业是央行鼓励的领域，但开行针对中小企业的打捆贷款是否属于此次《通知》所指的‘各类打捆贷款’范畴，这是一个模糊地带。”一位业内人士说。
对于“打捆贷款”的作用，市场看法并不完全一致。高盛(亚洲)董事总经理胡祖六认为，在发达的市场经济国家，政府借贷是有法可依的，而中国一些地方政府的财政税收状况相当良好，本身是有能力借贷并还款的，如果“一刀切”式地把地方政府融资渠道掐断，对中国经济的发展未为幸事。
不过，更多人还是对地方政府的担保行为表达了隐忧。在他们看来，这不仅是政府对经济活动的干预，也使得银行忽略贷款本身的风险。“打捆贷款应该取缔，1998年广东国际信托投资公司破产就是前车之鉴。”中国国际金融有限公司首席经济学家哈继铭明确称。
摩根士丹利亚洲区首席经济学家谢国忠认为，“打捆贷款”的风险主要在于贷款项目缺乏资本金，事实上存在着偿债风险，“地方政府通过担保为城建公司取得贷款，先作为股本金，再到银行去贷款，债上再借债。今年一季度的信贷尤其是短期贷款的上升，很大程度上与此有关。”
谢国忠表示，地方政府和银行的合作有着更为深刻的根源，“现在的主要问题是消费不足，而外资对人民币的投机引起了流动性过剩。在这种情况下，地方政府总可以想各种各样的办法把银行里的钱套出来。这一问题没有得到根治，投资过热的情形就难以扭转。”
谁在违规？
随着《通知》的下发，一度在地方政府间广为借鉴的“打捆贷款”成了“过街老鼠”，个中人士已羞于提及。饶有意味的是，在各家银行口中，这一概念已经被迅速消解和模糊了。
“我们并不觉得自己的做法有出轨嫌疑。”开行信贷管理局一位人士表示，从财政部2005年7号文后，开行的操作方式就有了一些变化，不再接受地方政府直接出具的保函，只是对地方政府的融资平台提供贷款。“以2005年1月26日为分水岭，开行没有和政府签订授信协议、没有‘打捆贷款’、地方政府没有向开行直接提供担保，我们和地方政府签的合同都只是意向性的。当然我们也在对照此文件认真反思，近期会适当限制或延缓有地方政府财政补贴的项目。”
据了解，在开行以往的项目贷款中，有一部分城建项目本身并没有现金流，地方政府以财政补贴的方式支持贷款。“这类项目以往开行的确会有选择地给予支持，目前类似项目将会暂缓。”开行内部测算称，其城建项目贷款余额近6000亿元，其中依靠地方财政补贴支持没有现金流的项目不到10%，大约不到600亿元的规模。
由于“打捆贷款”在业内并无准确定义，一般共识是超过一个项目的批发式贷款就是“打捆贷款”。因此，近年来大规模承诺贷款的“银政合作”，也多被认为是“打捆贷款”的变种，开行和新上市的建行、交行正是这一领域的急先锋。
“‘打捆贷款’和银政合作肯定不是一回事。”建行总行一位高管人士对《财经》辩称，“我不认为建行推广的银政合作在五部委《通知》整顿范围之内。”在他看来，“打捆贷款”是把若干项目捆绑在一起进行一揽子贷款的商务合同，而商业银行签的银政合作协议并非贷款协议，不是具有法律约束力的商务合同，只是在一定范围和时间内承诺选择合适项目进行信贷支持的合作意向。
“最关键的是，银政合作框架内的贷款都要逐笔走单独评审程序。银政协议一般都明确规定，对所包含的项目以及企业本身的贷款程序、审批办法和对风险的管理，完全是按照银行程序去评估、审批和调查。协议中不带任何指令性和绝对承诺，符合条件方才发放贷款。”他说。
交行总行一位公司业务部人士也告诉《财经》，交行对一揽子合作协议下的每一个项目都进行独立审核,因为交行的授信系统是世界银行的合作项目，遵循国际标准的电子化流程，具很强的刚性，很难受人为因素影响而改变贷款标准。“一揽子的‘打捆贷款’和无指定用途的贷款投放风险很大，我们肯定不做。”建行、交行人士不约而同地说。
尽管各家银行极力否认“打捆贷款”和政府信用担保的存在，亦有业内人士向记者坦承，在银政合作中给地方项目贷款时，政府部门和政府机构出具的担保或承诺函还是颇有效力，一般作为第二还款条件，列在第一还款来源“项目本身现金流”之后。
“不排除有的时候，认为项目综合风险较低，就将政府信用担保作为主要贷款条件而放款的通融做法。”这正是《通知》竭力叫停的行为之一。
即便真正的“打捆贷款”，由于近来其政府信用的担保行为大都由政府下属的投融资公司承担，这种做法是否属于变相担保，是否在文件禁止之列，尚无定论。
又见宏观调控
与2004年4月紧缩“银根”和“土根”的暴风骤雨相比，无论学者还是业界均表示，此次宏观调控的水平有一定提高，“至少这次各个部委的步调较为一致，央行加息的动作也比较及时”。然而对于调控效果的预期，却是仁智互见。
业内人士透露，下一步银监会系统会针对《通知》到各行做专项现场检查。“这次调控对地方政府的压力比较大，预期政府主导投资的步子会慢下来。”宁波银监局局长袁亚敏表示，“我们关注的是地方政府‘打捆贷款’以及信托融资带来的负债和财政收入匹配度如何，并不会对其一棍子打死，认为只要是地方政府项目都不能做。如果审贷程序齐全，或者还款来源的有关财政预算获地方人大合法确认，这些都是可以继续做的。”
“这次组合政策调控的效果、作用力有多大，要取决于各方对形势的领悟能力及执行力度。”一位商业银行人士分析称，“不过，银行系统应该会让央行看到想要的效果。”他认为，虽然这次调控总体上来说比较温和，但是信号很明确，各家银行应该都会灵敏反应；若不尽早动手，只会让自己更被动。“银行业对2003年的宏观调控记忆犹新。那次有些反应慢的银行控制贷款过晚，结果到年底非常被动。大家会吸取上次的经验教训，尽早反应，争取主动。”
建行的反应似乎印证了这一判断，“建行新的银政合作项目已经停止了，毕竟这是与政府签约，与现在的气氛不太符合。”前述建行人士告诉记者，建行在5月12日已经向全辖发文，要求严格贯彻执行五部委《通知》，清查政府信用担保情况及是否存在类似“打捆贷款”的问题。
不过，学者们对于行政调控的作用却相对看淡。“现在的问题是，根本搞不清楚到底有多少《通知》里说的‘打捆贷款’，也就无从判断这一调控手段的影响。”北京大学中国经济研究中心教授宋国青的说法颇具代表性。
一位省级银监局局长也表示，地方政府不能提供担保是法律明文规定的。然而在现实中，商业银行很难拒绝其诱惑。在他看来，行政规定既不能强令地方政府履行其担保责任，也无从制止其担保行为的发生。
瑞士信贷第一波士顿中国研究主管陈昌华则认为，即使“打捆贷款”的数量可以控制，但银行还会为资金寻找新的出路，贷款的增长规模不会有明显下降。哈继铭则强调，贷款需求高企，说明贷款价格仍然非常便宜，所以应继续提高利率。他建议制定一个以固定资产投资增长速度为目标的货币政策，只要投资增速超过一定的幅度就进行加息。
“行政性宏观调控的作用会非常小。”花旗集团中国研究部主管薛澜分析，现在采取的措施在2004年上一轮宏观调控期间都曾经使用过，但紧缩只能维持一两个季度，并不会出现预期的经济放缓。“只要人民币升值的预期仍在，不调汇率就很难控制资金的涌入，从而抑制信贷和投资扩张。”-
本刊记者张宇哲、程喆，实习记者杨栋对此文亦有贡献
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