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以人为本 构建和谐社会 安全至上 保障交通畅通
——解读《机动车交通事故责任强制保险条例》
- 中国保监会法规部主任 杨华柏
与人民群众生活密切相关的《机动车交通事故责任强制保险条例》(以下简称《条例》)近日由国务院发布，并将于2006年7月1日起正式实施。作为规范机动车交通事故责任强制保险制度的行政法规，《条例》受到社会各界的广泛关注。
《条例》严格遵守了《道路交通安全法》有关强制保险的规定，贯彻了《道路交通安全法》“以人为本、关爱生命、关注安全、保畅交通”的理念。建立机动车交通事故责任强制保险制度，是我国经济社会发展的必然要求，体现了以人为本的人文关怀精神。
一、《条例》出台的重大意义
《条例》的出台是我国保险业的一件大事，是我国政治经济生活中的一件大事。
《条例》体现了以人为本的立法精神，既保障了交通事故受害人能得到及时的医疗救助和经济补偿，同时也使肇事者的经济责任得到减轻。改革开放以来，随着我国经济社会快速发展，机动车、驾驶员数量以及道路交通流量大幅增加，人们正步入汽车化时代。与此同时，机动车交通事故也持续攀升。由于机动车未投保机动车交通事故第三者责任保险，导致肇事者无力赔偿、机动车肇事后逃逸等现象不断发生，特别是一些群死群伤的恶性重大交通事故引发了不少社会矛盾，有的甚至影响到当地的社会稳定。因此，迫切需要建立切实有效的风险管理机制和保障体系，以保护道路通行者的人身财产安全，促进道路交通安全。《条例》的颁布实施，是国家以立法的形式强制机动车所有人或者管理人购买机动车交通事故责任强制保险，为机动车道路交通事故的受害人提供基本保障的重大举措。这是我国保险业法制建设的重大进步，也是政府执政为民的体现。
《条例》的出台是我国政府借鉴其他国家管理、处理交通事故的成功经验，用市场的手段、保险的办法管理道路交通、化解社会矛盾的重大举措，体现了保险的社会管理功能，充分发挥了保险管理社会的作用。车祸的发生可能造成极大的社会危害，要化解社会矛盾与社会风险，保障机动车所有人或者管理人与社会不特定人群的合法权益，就必须进行事先防范，让保险公司介入，强制机动车所有人或者管理人投保，以分散风险。可见，《条例》借助机动车交通事故责任强制保险所具有的社会管理效用，履行了政府职责，为有效保护交通事故受害人的人身安全、财产损失，维护社会公共利益提供了法律保障。
二、《条例》名称演变的过程
《条例》虽然在名称中取消了“第三者”，但内容依然以“第三者”为强制保险保障的对象。
2003年10月28日，我国颁布了《道路交通安全法》，该法第十七条明确规定，“国家实行机动车第三者责任强制保险制度”。显然，“机动车第三者责任强制保险”属法律赋予强制实施的保险险种。2005年1月11日，国务院法制办就《机动车第三者责任强制保险条例(草案)》向全社会征求意见时，仍然是以“机动车第三者责任强制保险”来称谓该强制保险险种的。但从反馈的征求意见来看，一些意见认为“第三者责任强制保险”这一名词太专业，过于晦涩，不利于广大群众理解，建议作出修改。
因此，从该强制保险险种关系到广大人民群众，关系到千家万户，应该贴近群众、贴近生活等各因素考虑，《条例》将“机动车第三者责任强制保险”修改为“机动车交通事故责任强制保险”。这一修改，使得该强制保险险种名称通俗、易懂，便于在实践中执行。
三、《条例》鲜明的强制性特点
我国现在实行的社会主义市场经济体制，在经济生活中倡导契约自由。但是，我们也要防止契约自由本身无法克服的弊端，在特殊领域仍然要实行国家干预，以保护公共利益。《条例》最明显的亮点在于: 基于社会公共利益的需要而对契约自由的合理限制，原本是由缔约双方依照自愿原则签订合同，现在强制双方都必须签订强制保护第三者的保险合同。
《条例》第二条规定，在中华人民共和国境内道路上行驶的机动车的所有人或者管理人应当投保机动车强制险。机动车强制险的“强制性”不仅体现在强制投保上，同时也体现在强制承保上。违反强制性规定的机动车所有人、管理人或保险公司都将受到处罚。
一方面，未投保机动车强制险的机动车不得上路。《条例》规定，未参加机动车交通事故责任强制保险的机动车，不得登记，不得检验; 机动车所有人、管理人未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留机动车，通知机动车所有人、管理者依照规定投保，处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的2倍罚款; 上道路行驶的机动车未放置保险标志的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供保险标志或者补办相应手续，可以处警告或者20元以上200元以下罚款。
另一方面，具有经营机动车强制险资格的保险公司既不能拒绝承保强制险业务，也不能随意解除强制险合同(投保人未履行如实告知义务的除外)。《条例》规定，投保人在投保时可以选择具备经营强制保险业务资格的保险公司，被选择的保险公司不得拒绝或者拖延承保。保险公司不得解除强制保险合同，但投保人对重要事项未履行如实告知义务的除外。《条例》同时规定，保险公司违反条例规定，有拒绝或者拖延承保强制保险的行为以及违反规定解除强制保险合同的行为的，由保监会责令改正，并处5万元以上30万元以下罚款，可以限制业务范围、责令停止接受新业务或者吊销经营保险业务许可证。
四、《条例》体现“奖优罚劣”
利用经济杠杆促使驾驶人员守法合规是世界各国强制保险制度的通行做法，对有交通违法行为和发生交通事故的保险车辆提高保费，对没有交通违法行为和发生交通事故的保险车辆降低保费。将交通违法行为、交通事故与保费挂钩，这比单纯的行政处罚更为有效。
目前，我国道路交通安全形势依然很严峻，《条例》建立“奖优罚劣”的费率浮动机制这一调节手段有多方面好处。首先，将费率和事故挂钩后，保费因人而异，遵守交通纪律的车主们，不必为违法者增多造成的“大锅饭”涨价而买单。其次，运用费率经济杠杆这一调节手段，可以有效预防和减少道路交通事故发生，提高行人的出行安全。最后，政府利用市场机制进行道路交通安全管理，有利于其转变职能，提高道路交通安全畅通管理效率。
为了使交通违法行为、交通事故与保费挂钩得以切实落实，《条例》要求逐步建立机动车交通事故责任强制保险与道路交通安全违法行为和道路交通事故的信息共享机制。目前，保监会和公安、交通等相关部门已着手进行信息共享平台的建设工作，北京、上海等地已经实行试点，下一步信息共享平台建设将逐步扩展到全国其他省市。
《条例》规定，被保险人没有发生道路交通安全违法行为和道路交通事故的，保险公司应当在下一年度降低其保险费率。在此后的年度内，被保险人仍然没有发生道路交通安全违法行为和道路交通事故的，保险公司应当继续降低其保险费率。被保险人发生道路交通安全违法行为或者道路交通事故的，保险公司应当在下一年度提高其保险费率。多次发生道路交通安全违法行为、道路交通事故，或者发生严重道路交通事故的，保险公司应当加大提高其保险费率的幅度。在道路交通事故中被保险人没有责任的，不提高其保险费率。
五、《条例》坚持社会效益原则
我国实施机动车交通事故责任强制保险制度，其目的是为了维护社会公共利益，而不是为保险公司拓展销售渠道、谋取公司利益提供方便。为了使公众利益得到保护，保险公司得以正常经营，《条例》规定，保险公司经营机动车交通事故责任强制保险不以盈利为目的，并且机动车交通事故责任强制保险业务必须与其他业务分开管理单独核算。保监会将定期核查保险公司经营机动车交通事故责任强制保险业务的盈亏情况，以保护投保人的利益。依照《保险法》第一百零七条的规定，强制保险必须由保险监督管理机构审批保险条款和保险费率。《条例》作出相应规定，保监会按照强制保险业务总体上“不盈利不亏损”的原则审批保险费率。“不盈利”原则是由《条例》保护社会公众利益的立法宗旨所决定的，“不亏损”原则是由保险公司是市场主体的性质所决定的。确切地说，所谓“不盈利不亏损”原则，是指保险公司在厘定机动车交通事故责任强制保险费率时只考虑成本因素，不设定预期利润率，即费率构成中不含利润。也就是说，“不盈不亏”原则体现在费率制定环节，而不是简单等同于保险公司的经营结果。保险公司在实际经营过程中，可以通过加强管理、降低成本来实现微利，也可能由于新环境下赔付成本过高而出现亏损。自2004年5月1日起，涉及交通事故赔偿的法律环境发生了较大改变。一是《道路交通安全法》第七十六条的规定使机动车交通事故责任强制保险的赔付范围扩大; 二是最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》提高了人身损害赔偿标准，这两个法律文件的同时实施使保险赔付成本上升。此外，《条例》规定社会救助基金的主要来源是机动车交通事故责任强制保险保费收入的一定比例，这些因素都将导致机动车交通事故责任强制保险费率水平较原商业性机动车第三者责任保险费率有所提高。
为便于广大群众了解机动车交通事故责任强制保险保费收入和使用情况，参与公共事务的管理，同时确保保费收入能够“取之于民，用之于民”，使保费交得明白，用得清楚，使强制保险制度得以有效实施，《条例》规定，保监会应当每年对保险公司的机动车交通事故责任强制保险业务情况进行核查，并向社会公布。根据保险公司机动车交通事故责任强制保险业务的总体盈利或者亏损情况，可以要求或者允许保险公司调整保险费率。对于费率调整幅度较大的，还应当进行听证。《条例》如此规定，在一定程度上是对保险监督管理机构的制约，从一定意义上说，这对保险监督管理机构、保险公司提出了更高的要求。
由于机动车交通事故责任强制保险在我国还属于新生事物，对保险条款的制定、保险费率的厘定等都需要有一个认识、研究、摸索的过程，需要有一个数据收集的过程，在没有任何历史数据支持的情况下，要准确厘定强制保险费率存在一定难度，在此情况下，《条例》坚持社会效益原则，更加体现了保护社会公众利益的立法思想。
六、《条例》保障及时理赔
由于设立机动车交通事故责任强制保险制度的目的在于保障交通事故受害人依法得到及时的医疗救助及有效的经济补偿，因此，为防止保险公司拖延赔付、无理拒赔，保护交通事故受害人的利益，《条例》规定了保险公司的三项义务。其一，及时答复义务。如被保险人或者受害人通知保险公司，保险公司应该及时答复,并告知具体的赔偿程序等有关事项。其二，书面告知义务。保险公司自收到赔偿要求之日起1 日内，向被保险人签发书面文件，说明赔偿标准、被保险人需要向保险公司提供的与赔偿有关的证明和资料。其三，限期理赔义务。保险公司自收到被保险人提供的证明和资料之日起5日内，对是否属于保险责任作出核定，并将结果通知被保险人; 对不属于保险责任的，书面说明理由; 对属于保险责任的，在与被保险人达成赔偿保险金的协议后10日内，赔偿保险金。
与商业三者险的理赔规定相比较，上述关于机动车交通事故责任强制保险的理赔规定更明确、具体、严格，更能切实保障交通事故受害人的权益，使交通事故受害人能够得到及时理赔。
七、《条例》明确保障对象
《条例》第三条规定，受害人中不包括本车人员及被保险人。作为被保险机动车发生道路交通事故时的受害人，是机动车交通事故责任强制保险合同双方以外的第三方，但是，出于防范道德风险、降低制度成本等考虑，不少国家对受害第三者的范围作了限制，我国也不例外。
将被保险人排除在第三者范围之外，符合机动车交通事故责任强制保险的原理和多数国家的通行做法，也有利于防止道德风险。而将本车人员排除在第三者范围之外，其主要理由为: 一是受到机动车交通事故责任强制保险的赔偿限额、投保人的实际承受能力的限制，不能不顾现实盲目扩大范围; 二是基于乘车人与驾驶员建立了一种信任关系，对可能发生的风险有一定的预测和认识; 三是对客运车辆出现的群死群伤事故，已通过其他制度实现了保障。2004年5月发布的《道路运输条例》第三十六条规定，客运车辆从事客运服务必须购买承运人责任险，因此，本车人员相应的责任保障已得到实现，无须在机动车交通事故责任强制保险制度中重复规定。
八、《条例》实行无过错责任原则
《条例》第三条规定，本条例所称机动车交通事故责任强制保险，是指由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成本车人员、被保险人以外的交通事故受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险。该规定贯彻了《道路交通安全法》第七十六条的有关规定，确立了机动车交通事故责任强制保险无过错责任原则。
从立法要贯彻以人为本的精神，且人的生命健康无法用价值来衡量等角度考虑，《条例》规定对人身伤亡赔偿实行无过错责任原则是无可厚非的，但是，《条例》规定对财产损失赔偿也实行无过错责任原则，值得商榷。其一，从法理上讲，财物是平等的，不存在此物可以凌驾于他物之上的情形，不同所有人的财物应得到平等的保护; 其二，目前世界上多数国家的机动车交通事故责任强制保险赔偿的范围不包括财产，即使极个别包括财产的国家，也是实行过错原则; 其三，实践中，财产损失赔偿实行无过错责任原则会导致许多不符合情理的现象发生。例如，机动车驾驶员在驾驶车辆时，如果不慎压到路面上他人的遗忘物、掉落物造成损害，则保险公司就要赔偿该遗忘物、掉落物的损失。从常理看，这显失公平。
考虑到如果机动车交通事故责任强制保险规定过高的赔偿金额，则会导致以生命换取金钱的道德风险的扩大，为此，《条例》从两方面作了立法技术限制。《条例》规定，道路交通事故的损失是由交通事故受害人故意造成的，保险公司不予赔偿。同时，在考虑了我国的现实情况以及借鉴国外经验的基础上，《条例》规定，机动车交通事故责任强制保险在全国范围内实行统一的责任限额。责任限额分为死亡伤残赔偿限额、医疗费用赔偿限额、财产损失赔偿限额以及被保险人在道路交通事故中无责任的赔偿限额。鉴于目前机动车交通事故责任强制保险责任限额的相关规定尚未确定，因此有人建议，今后在赔付时，如果被保险人在道路交通事故中有责任的，可以考虑将死亡伤残赔偿限额、医疗费用赔偿限额、财产损失赔偿限额三者相加; 如果被保险人在道路交通事故中无责任的，其赔偿限额可以是死亡伤残赔偿限额、医疗费用赔偿限额、财产损失赔偿限额三者相加数额的一半。
九、关于救助基金制度
《道路交通安全法》第十七条规定国家设立道路交通事故社会救助基金制度，《条例》第二十四条细化了这一具体制度。依照《条例》第二十五条的规定，救助基金的来源之一，包括按照机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金。
道路交通事故社会救助基金是《条例》的重要组成部分，担负了较大的社会职责。如果不设立救助基金，就会严重影响到《条例》的实施。其一，救助基金的数额直接影响强制保险保险费的高低，如果救助基金的数额无法确定，则将导致强制保险的费率无法确定，影响强制保险的收取; 其二，无救助基金，交通事故受害人不能得到及时、有效的赔偿。由于设立救助基金制度，包括救助基金机构的设立和运作、救助基金的筹集和使用、救助基金的管理和监管等方方面面，还牵涉到财政部、保监会、公安部、农业部、卫生部等部门，因此，如何使用、管理救助基金是一个复杂的工程。为确保救助基金能达到“收好、管好、用好”的要求，保障交通事故受害人能够得到及时、有效的赔偿，又不出现道德风险，有关部门应抓紧调研，加快制定合理、可行的救助基金制度，确保救助基金制度能与《条例》同步实施。
十、《条例》规定过渡期
《条例》对机动车所有人、管理人投保机动车交通事故责任强制保险的时限要求和商业性机动车第三者责任保险向机动车交通事故责任强制保险的过渡作了规定。
《条例》规定，本条例自2006年7月1日起施行。这主要基于两方面考虑。其一，《条例》的实施牵涉到千家万户。要使广大群众遵守法律，首先必须让他们了解、掌握法律。其二，《条例》的实施需要给有关单位一定的准备时间。这既包括保险公司制定保险条款和厘定费率、制作保险标志等，同时也包括保监会以及公安、交通等部门落实相应的配套措施。
《条例》规定，机动车所有人、管理人自本条例施行之日起3个月内投保机动车交通事故责任强制保险; 本条例施行前已经投保商业性机动车第三者责任保险的，保险期满，应当投保机动车交通事故责任强制保险。《条例》规定的3个月过渡期，能够保证机动车所有人、管理人和保险公司有时间完成机动车交通事故责任强制保险合同的签订，同时在一定程度上没有增加群众的负担，使社会平稳过渡到机动车交通事故责任强制保险，在实践中具有可操作性。
机动车所有人、管理者按照规定投保机动车交通事故责任强制保险后，商业三者险是否存在取决于市场的需求。从目前所掌握的情况来看，《道路交通安全法》和最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，使得机动车交通事故责任强制保险的赔付范围扩大、赔偿标准提高，而机动车交通事故责任强制保险只能提供一个基本保障，保险赔偿金额较低，因此，出于对家庭和社会负责的角度考虑，机动车所有人、管理者在投保机动车交通事故责任强制保险的同时，可以投保商业三者险作为补充，以有效分散风险。当然，在机动车所有人、管理者投保机动车交通事故责任强制保险和商业三者险两类保险的情况下，当发生交通事故时，应由机动车交通事故责任强制保险先行赔付，不足部分再由商业三者险赔付。这为交通事故受害人设置了双重保护，更加有利于保证交通事故受害人得到及时救助，保护受害人的利益，符合《条例》的宗旨和目的。-
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