五部委紧急叫停打捆贷款 进一步加强宏观调控

　　本报记者 孙铭 北京报道

　　现在看来，4月27日的央行加息，的确只是刚刚开启了“紧缩之门”。

　　5月9日，记者获悉，五一长假前夕，国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会五部委联合发文，紧急规范各类“打捆贷款”，信贷闸门再次收紧。在这份名为《关 于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》中，五部委明确规定，金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动。并且严肃要求，地方政府不得为贷款提供任何形式的担保或者是变相担保。

　　一位资深银行业人士向记者解释，打捆贷款是指以国有独资或控股的城市建设投资公司为承贷主体，以财政出具的还款承诺作为偿债保证，将一城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体项目向银行贷款的一种融资方式。

　　“通俗地讲，主要是指银行与地方政府的大额银政合作协议。”该人士表示，今年以来，公开的银政合作协议累加起来，金额已经超过万亿人民币。因此，此次规范“打捆贷款”，是4月份

国家发改委对水泥、焦化、铁合金等行业实施严厉的调控措施以及央行加息之后，又一重大的宏观调控举措。

　　“同地方政府的贷款合作意向尽管是一种意向性的东西，但是效应不太好，会给人一种大干快上、有钱不愁的感觉，而且一个地方这么做了，其他地方就会有压力，有可能盲目攀比。”在此前4月27日的“窗口指导”会议上，央行一位高层曾对捆绑贷款有这样的评价。

　　紧急叫停

　　本报获知，银监会已经将这份“五部委”通知下发至各银监局，各地银监局也紧急转发给辖内各金融机构。据悉，这份文件叫停打捆贷款的缘由是“进一步加强宏观调控”。

　　在这份文件中，2005年1月26日将成为政府担保是否有效的分界线。这份文件重申了财政部对地方政府担保问题的规定，2005年1月26日以前地方政府对贷款所做的担保有效，在这个日期以后的政府担保将不再有效，并且严禁地方政府再提供任何形式的担保或者是变相担保。

　　“国家出于宏观的考虑，才采取这么严厉的措施。”一位国有商业银行的高管认为，虽然现在他所在银行的打捆贷款并没有出现风险，但银行也能够理解此次措施的出台。

　　打捆贷款对商业银行和地方政府来说都不陌生。今年以来，一些商业银行与地方政府频频签署合作协议。打开各大商业银行网站，签署数百亿乃至超千亿元“银政合作”的例子比比皆是。以中国建设银行为例，4月3日，建行为厦门提供500亿元；3月23日，为辽宁省提供1000亿；1月23日，为河北省提供1200亿……同一期间，其他银行也多有大手笔。

　　对于地方政府而言，“打捆贷款”的诱人之处在于金额巨大，对于当地的基础设施建设能发挥重要作用。如在近期某市的银政合作签约仪式上，地方政府领导发言表示，“根据“十一五”期间发展规划，我市将安排包括重大产业集群、基础设施、现代服务、社会事业等一大批投资项目，预计固定资产投资将达3200亿元，投资规模前所未有。全面建成小康社会，率先基本实现社会主义现代化的目标，离不开金融业的大力支持……”

　　此外，对于打捆贷款来说，还本付息压力可以不在本届政府任期内承担，一届政府任期5年，而城建打捆融资贷款期限一般在10年以上，在没有法定的政府负债额度约束的情况下，这种偿还责任对地方政府来说是标准的“软约束”，它不但导致地方政府债务风险的无限膨胀，也可能导致商业银行的资产面临着巨大风险。

　　银监会一位官员告诉记者，打捆贷款已经成为助长地方政府投资冲动的重要力量，并且对银行来说也隐藏着极大的风险。今年一季度的金融数据出来后，贷款投放过快的现象比较明显，而要控制贷款投放速度，限制打捆贷款成为银监会调控贷款投放的举措之一。

　　在这份文件下发以前，银监会已经对频频签署“银政合作”协议的部分商业银行发出了提示，要求商业银行注意“打捆贷款”的风险。记者注意到，4月中旬以后，建行网站就再没有发布过与地方政府签署《银政合作协议》的新闻稿。

　　信用保障难题

　　业内熟知的一个关于打捆贷款的例子是，某省会城市借举办全国性赛事之机，欲彻底改善城市面貌，由打捆贷款形成的债务相当于该市本级财政年收入的15倍左右。

　　据悉，打捆贷款的模式最早是国家开发银行于1998年在安徽芜湖试点。“当时芜湖提出一个城市基础设施项目打捆建设贷款，打捆建设贷款的核心是财政兜底。政府承诺、财政兜底，然后以项目进行市场化运作。财政还款来源是有各方面的，比如，城市建设维护费、各种税、留给地方可支配的费都可以作为还款来源。”国家开发银行一位资深人士告诉记者。

　　此后，打捆贷款被地方政府广为运用，除了国家开发银行以外，各国有商业银行和城市商业银行也频频涉及。对很多地方的基础设施建设发挥了积极作用。

　　“打捆贷款一下子投放的量比较大，再加上地方政府的干预，可能会影响商业银行的判断。另外，银行的这种做法也助长了地方政府的投资冲动，在当前背景下，对宏观调控不利。”银河证券高级经济学家苑德军教授判断，尽管之前打捆贷款发挥了很多积极作用，但当前其风险度正逐渐加大。

　　他认为，由于借款人为财政所属或控股的企事业法人单位，没有稳定的经营收入来源，因此还款来源得不到保障。“虽然财政做出还款承诺，但这种承诺在法律上属一种无效的担保形式，一旦财政资金发生问题，贷款将无法按期偿还。”另外，打捆贷款中往往存在政府意志较强、银行贷款被动运作的隐患，使银行信贷资金形成较大的潜在风险。

　　例如，有些城市把一些道路建设，特别是高速公路建设贷款以高速公路收费权作为质押，甚至将公路收费权分段质押，质押登记难以实现，贷款担保无法得到确切保障。一位国有商业银行人士告诉记者，前几年在中部某省，一条10公里的城市道路设了三个收费站，分段质押给三家银行，分别收费还贷款。

　　国家开发银行专家委员会常务副主任王大用早就注意到了打捆贷款的风险。“主要问题在于，地方政府债务的信用保障是一个难题。”

　　他认为，地方政府若举借了债务，债权人的权益是缺乏法律保护的。“实践中有一些暂时性的变通办法。例如，可以要求地方政府和地方财政部门出具承诺按期、如数偿还债务本息的正式文件等。”但王指出，这种文件仅具有安慰函的性质。万一地方政府的债务违约，债权银行可以拿着这些文件与当地政府交涉，但无法诉诸法律。

　　另外，考虑到我国各级地方政府每年的财政预算要依法经过当地人民代表大会批准，应该要求当地人大事先出具正式文件，承诺批准本地政府借债，并将还债资金列入偿债期各年的政府财政预算。不过，这个承诺同政府的承诺一样，也只有安慰函的作用，可以用于日后交涉，但不能成为上法庭打官司的依据。

　　在一些城市，地方政府用待出让土地抵押，也是对有关债权人权益的一种保障方式，但实践中的困难也很大。王大用认为，一是抵押土地的价值评估、抵押登记等手续烦琐，成本较高，而且地方政府的债务数额大，需抵押的土地面积广大，分布分散，级差地租差异很大，短时间内很难办理好抵押手续。二是土地转让发生后，土地的使用权已经转移，伴随土地使用权的抵押权消失，这时若地方政府对债务违约，债权人难以行使土地抵押权。

　　王指出，在上述情况下，变通办法是用地方政府出让土地的收益权进行权益质押担保，同时要求地方政府转让土地的收入进入在债权银行开立的唯一帐户。“但实际操作中，此种质押权没有法定登记机构，很难有效运作；并且对地方政府在银行的开户情况也难以进行有效监督。”

　　“我国法律对地方政府的负债行为既缺少明确的支持，也缺乏必要的约束。当地方负债建设已经普遍化之后，特别是当国有银行也大胆地进入该领域提供贷款之后，一些地方政府的领导人开始逐步大胆起来，大量负债建设自己的‘政绩工程’。这不仅在加大银行的信贷风险，同时也使地方财政日后的偿债压力增大，形成对以后各届政府管理的风险。”王大用说。

　　疏导与规范

　　这次五部委紧急叫停打捆贷款，也引发了业界的极大关注：跟市场化的加息相比，这次意味着宏观调控开始动用更严厉的行政手段。

　　“宏观调控应该尽可能多地使用市场化手段，但目前中国由于市场环境还不成熟，行政手段肯定是最有效的。”苑德军教授说，对地方政府来说，贷款的可得性是第一位的，利率弹性比较小，因此加息不可能控制地方政府的投资冲动，通过行政手段会有效一些。

　　值得一提的是，在上一轮宏观调控中，发改委、银监会和人民银行也动用了行政手段。

　　而这次的背景有类似之处。专家解释说，在这次贷款大潮中，地方政府的投资冲动成为引发贷款的重要诱因之一，如果不从根本上解决投资冲动问题，贷款投放过快的问题也很难从根本上得到缓解。

　　不过，地方政府的投资也有其合理的一面。王大用认为，地方政府在基础设施，特别是城市基础设施建设投资中适当负债，是具有合理性的。我国经济发展正在进入加速城市化的阶段，投资建设城市基础设施是城市化的先行措施。除了城市基础设施，全国范围内或一省范围内的交通、

能源、通讯等基础设施，一部分是由中央政府投资建设，或者是由有关企业投资建设，还有一部分是由地方政府投资建设的。特别是像公路系统这样的基础设施，中央政府只是对全国性干线公路系统进行规划，并提供少量投资，大部分是由省级及省级以下政府组织投资建设的，地方政府的负债具有一定的合理性。因此，现在的问题不是地方政府能不能负债的问题，而是地方政府能否合法、合规地负债的问题。

　　“对地方政府负债应采取大禹治水的思想予以疏导和规范，而不适合再用鲧治水的办法来堵。”王大用呼吁说。