土地征用存在的问题及其对策思路

　　◎ 黄征学

　　随着我国工业化进程的加快，土地征用的规模也将越来越大。在此过程中，如果不能有效协调各利益主体的关系，必将导致大量的纠纷和矛盾，影响社会稳定。因此，深入分析土地征用过程中各种不良现象产生的成因，对于制定相关政策具有重要的意义。

　　一、土地征用存在的问题及成因

　　由于制度运行环境的变化，传统的征地制度越来越表现出了某种不适应性，从而引发了诸多的问题。限于篇幅，本文将只讨论土地征用过程中几个非常突出的问题，而对土地征用后引发的各类后遗症等问题则不予讨论。

　　(一)农用地无序征用的问题

　　尽管我国农用地资源已经十分稀缺，但是其无序征用的问题还是相当突出。以开发区土地征用为例，2003年国土资源部清查的开发区规划面积就达3.54万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，规划了近2万平方公里(3000万亩)土地，已经开发的仅占规划总面积的13.51%，近1.73万平方公里(2600万亩)土地闲置荒芜，占规划总面积的86.5%。农用地无序征用的现象非常严重，而造成这种现象的原因也是多方面的。

　　1.地方政府官员在利益驱动下有强烈的征地动机

　　以GDP、引资额和财政收入等经济指标对政府官员进行考评的制度安排，为地方政府官员单纯追求经济增长速度而不管经济增长质量和不计资源消耗的增长模式提供了诱因。在经济增长与资源的保护利用发生矛盾时，政府官员优先考虑经济增长。开发区土地滥用的现象之所以非常严重也是因为政府官员的这种激励结构而引起的。首先，在征用土地设立开发区的过程中，政府通过土地征用就可以获得一部分收益。据国家有关统计资料显示，在当前土地收益分配框架下，被征地的农民仅得5%-10%，村一级得25%-30%，政府得60%-70%，征地收益成为地方政府财政收入的重要来源。其次，征用土地设立开发区吸引企业定位，将促进本地区经济的更快增长，政府也能够获得更多的财政收入，政府官员也因此获得了更多的升迁机会。在这种激励结构的诱导下，开发区建设在前几年贪大求洋中被推到极至。在吸引企业定位的过程中，各地方又接受企业的不合理要求，纷纷压低地价，结果造成土地的粗放利用。第三，由于征地价格并非市场价格，而国家有关法律规定的价格可变区间比较大，这为征地过程中地方政府官员为自己谋取利益留下了空间。地方政府官员作为理性的经济人，在制度限定的框架内做出有利于自己的选择是十分自然的事，改变这种现象需要对相关制度进行重新安排。

　　2.对土地征用监管不力改变了各级政府对违法征地成本的预期

　　在土地征用中，越权批地，边报边批，未批先征，未批先用等情况较为普遍，其中国家和省级政府重点建设项目的这类问题最为突出。即使事后被查出，也只是通过补办征地手续为不合法的征地行为批上合法的“外衣”。2004年，全国只有193人因土地问题受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。1 对土地征用监管不力，向各级政府传递了一个错误的信号，对违法征地的行为不仅没有起到警示的作用，反而助长了违法征地行为。

　　3.土地制度的不完善降低了对政府的外在约束

　　首先，不合理的农地产权制度安排弱化了对农地的保护。我国城乡土地产权存在二元结构的问题，相对于城市土地所有权，农村土地所有权呈现明显的弱势。这不仅表现在法律对集体土地所有权有许多限制，而且表现在集体土地被征用时政府和集体经济组织的地位不对等。在传统的征地制度下，政府将集体土地征用为国有土地时，往往采取“通牒”的方式，集体土地产权人除了被动接受政府的交易价格和补偿方式外，基本没有讨价还价的余地。由于缺乏法律对集体土地财产权的保护，引发了大量的行政权对财产权的侵犯和公权对私权的侵犯，以至弊端丛生。再者，将拥有承包权的农民排除在土地征用过程之外，改变了该过程中成本和收益的结构，对集体经济组织和基层政府都构成负向激励，导致他们热衷于农用地转用，以便从中渔利。其次，对“公共利益”界定的模糊性为地方政府征地提供了较大的自由裁量权。虽然《宪法》规定国家有权因公共利益征用土地，但没有法律和法规对公共利益做出明确的界定。因此，各级地方政府就拥有很大的自由度来决定公共利益的含义，政府的任何征地行为都可以冠之以“公共利益”，结果导致土地的滥用。

　　(二)侵害农民利益的问题

　　土地征用过程中侵害农民利益的问题主要表现在以下几方面：一是农民的土地被征用后收入水平下降。根据国家统计局2003年对2942个被征地农户的调查，耕地被征用前年人均纯收入平均为2765元，耕地被征用后年人均纯收入为2739元，约下降了1%。其中土地被征用后年人均纯收入增加的占总调查户数的43%，降低的占46%，其余的11%基本持平。土地征用后收入降低的农户，大多数是传统农业地区的纯农业户。二是土地被征用后农民的社会保障受到威胁。农村土地的社会保障功能在农村社会保障体制还不健全的情况下扮演着非常重要的角色。近年来，尽管在一些经济发达地区和大中城市为农民建立了社会保障，但是农民仍无法享受与城市居民同样的社会保障待遇。而在经济欠发达的农村地区，部分失地农民不得不面对“种田无地、就业无岗、社保无份”的尴尬局面。农民利益受侵害主要导源于以下几方面的原因：

　　1.传统征地补偿标准偏低

　　尽管1998年新修订的《土地管理法》提高了补偿标准，但相比较还是偏低。有学者曾经做过估算，要将失地农民纳入城镇社会保障体系，以全国的平均收入水平测算，每安置一个失地农民需要缴纳约5-10万元的保险费，才能实现盈亏平衡，但按政策规定，凡采取货币安置者可以领取的一次性补助费在1.5-3万元不等，远低于农民获得与城镇居民同等待遇的社会保障标准。在计划经济体制下，失地农民可以通过“农转非”和被安置到征地企业就业获得非货币补偿，相当于一次性解决了失地农民的生活、医疗和就业保障。在市场经济体制下，政府保障失地农民的就业功能被弱化了，劳动力市场成为解决农民就业问题的主要渠道，失地农民由于多方面的原因在劳动力市场上的竞争力不强，许多农民因此失地又失业。而政府提供的主要是货币补偿，传统体制下解决就业的非货币性补偿的替代功能在现有补偿标准中基本没有体现，造成失地农民生活水平下降，由此引发了一系列的社会矛盾。针对这种现象，国内许多研究认为应该强化土地对农民的社会保障功能，提高土地补偿标准。这实际上就是要求将传统经济体制下将失地农民的收益显现化。

　　2.征地补偿费的测算方法不合理

　　按照土地原有用途的产值作为计算土地补偿费的基础，低估了土地的社会保障功能和其它功能，也没有反映土地市场的供需状况，不符合市场经济的规律，不符合国际惯例。国际上对于土地征用补偿费测算的方法，大多数国家是以被征土地和相关资产的市场价格作为主要的参考标准，不同的只是市场价格的计算时间，有的以政府征地通告正式发布的时间为基础，有的以最终裁决日的价格为基础，有的以正式征用日的价格为基础，有的以若干年前被征地的市场价为基础等等。同时，这种征地补偿费的计算方法也导致了“同地不同价”，引发了各种争议。

　　3.征地收益分配不合理

　　征地收益分配不合理表现在两个层面，一是征地收益在中央政府、地方政府和集体经济组织之间的分配不合理，二是征地补偿费在农民、集体经济组织和基层政府之间的分配不合理。根据国土资源部征地制度改革课题组的调查，国家重点建设项目中一般项目征地补偿安置费用只占工程总投资的3%-5%，最低的只占0.8%，最高的也只有12%；非国家重点建设项目，征地补偿安置费也仅占用地成本的30%-40%，而政府的各种税费则占到用地成本的60%以上。这表明农用地转用过程中，土地增值部分的收益以各种税费的形式流向各级政府和政府部门，而失地农民则被排除在分享增值收益之外。这种税费体制扭曲了征地各方的利益分配关系，不利于维护农民的利益。除此之外，征地补偿费在农民、集体经济组织和乡镇政府之间的分配进一步侵害了农民的利益。土地收益经过多次分割，最终失去土地的农民得到的收益仅占土地收益的5%-10%。农村土地被征用，受损失最大的是农户，而受偿的主体是集体经济组织，个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，这显然十分不合理。

　　(三)征地难的问题

　　在现行的土地征用过程中，存在着征地制度自身的“悖论”。一方面，开发区建设大量圈地，导致农用地的无序转用和土地资源的闲置浪费；另一方面，征地难的问题开始凸现，征地成为地方政府一项非常重要的工作。政府大量的精力和人力被迫转向征地工作，影响了其它工作的开展。值得注意的是，农用地无序征用和征地难问题并存，实际上表明“征地悖论”的产生只在一念之差，如果制度被严格执行就会产生征地难问题，如果制度执行不严格就会产生农用地无序转用的问题。因此，征地难问题产生的根源仍然在制度。

　　1.征地审批制度过于繁杂

　　根据土地管理法第四十五条的规定：征用基本农田；基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；其他土地超过七十公顷的由国务院批准。不在前面几项之列的土地被征用，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。为保证这些规定能够贯彻落实和使农用地转用符合国家土地利用年度计划的要求，各级政府都要求会审。如果征用土地的是县级人民政府，则需要经县土地部门报市国土局研究，并经市政府同意后，再报省和国务院，土地审批程序非常复杂。在土地审批的过程中，如果涉及到与行业主管部门的协调，时间将会拖得更长。按照这个审批程序办理征地，一个项目用地从审批到开工建设，需要盖少则几十个，多则200多个公章，需要少则1年，多则3年，甚至更长的时间才能走完程序。这不仅增添了建设项目的风险，而且也增加了交易成本。尽管实行该制度的初衷是为了保障国家粮食安全，维护社会稳定，实行最严格的土地管理制度，但实际管理的效果却并不尽如人意。许多地方政府绕开中央政府的监管，推动农用地转用，以此作为对高交易成本的回应。在“法不责众”的保护下，法律的威严受到践踏，形成了广泛的负面示范效应。

　　2.失地农民安置方式单一

　　当前，大部分地方都选择了货币安置为主的方式，即一次性发放安置补助费，让农民自谋职业。这种安置方式因操作简单，受到各级地方政府的欢迎，实施最为广泛。但是，货币安置过程中政府出钱进行一次性买断的“强制购买”把农民“一脚踢开”造成农民极大的不满。失地农民因文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面处于明显的劣势，很容易陷入失地又失业的困境。农民抵制征地，客观上形成政府与农民在利益上的冲突。另外，货币安置着重考虑了被征地农民眼前的生活安排，并没有与社会保障制度同步衔接。尽管有些地方正在探索建立失地农民的社会保障体系，并鼓励参加商业保险，但由于安置补助费偏低并不能有效解决问题。在重新就业困难，社会保障又没有足够资金支持的情况下，失地农民极易对未来的生活产生忧虑，从而导致社会的不稳定。

　　3.司法救助体系缺失

　　尽管土地征用中出现了诸多问题，但真正上升到法律层面的并不多。这是因为按照《土地管理法实施条例》第二十五条的规定：“对征地补偿有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”这意味着法律将征地补偿标准争议的最终裁决权赋予了批准征地的人民政府。但是现行的法律法规并没有对如何实行裁决制度以及究竟由哪个机构具体承担相应的职责做出明确的规定，在实际执行中有许多困难。而地方法院为避免社会矛盾，一般都将批准征用土地的人民政府的裁决作为法院审理征地补偿标准争议案件的前置程序，也限制了司法救助体系的介入。即便司法体系介入征地过程，也主要是针对征地补偿标准的争议，而涉及征地中其他行为相对较少。这既没有充分保障农民的利益，也没有解决政府征地难的问题。一旦在征地的任何环节与农民达不成协议，就不得不反复协商。

　　司法救助体系的缺失既为地方政府动用强制力提供了便利，也为具有机会主义动机的农民提供了空子，两者呈现此消彼长的关系。如果地方政府经常采取强制或者暴力手段征用土地，农民的利益就要受到损失；而如果地方政府严格按照法律规定征用土地，征地难的问题就会凸现出来。为有效协调征地中各方的利益关系需要建立一套司法救助体系，这套体系不仅能维护农民的利益，而且也能满足政府正当的征地需求。

　　二、完善土地征用制度的基本思路

　　考虑到制度安排的共时性和历时性，处理好工业化、城镇化过程中土地征用的问题，需要从两方面着手：一是重新安排与土地征用相关的基本制度，改善制度运行的环境；二是设计具体的土地征用制度，完善制度自身的缺陷。

　　(一)基本层面的考虑

　　1.改革现有官员的考评制度

　　为了尽快遏制农地大规模无序转用的现状，在短期内，要将农地保护绩效这一指标纳入政府官员的考评指标之内，对于农地保护不力的官员给予一定的行政处分，而对农用地转用中的违法行为依法给予严厉的处罚。这只是治标之策，而治本之策是在长期内，需要建立另外一套指标体系对政府官员的考评，这套指标体系不仅包含经济增长数量方面的考评，还应包括对地方经济发展质量方面的考评，如土地资源的利用效率、经济可持续发展等方面的指标体系。通过改革政府官员的考评制度，建立相应的利益诱导机制，能够减少以牺牲农用地换取地方经济增长的诱因。

　　2.尽快建立物业税制度

　　为切断土地征用收益对地方政府的利益诱导，同时又为地方政府提供新的财政收入增长点，需要尽快建立物业税制度。这一方面有利于降低地方政府低地价吸引企业定位的诱因，另一方面也有助于降低地方政府获取农用地和建设用地之间巨大级差收益的动机。

　　3.完善土地产权制度

　　为更好的维护农民利益，降低工业化的成本，减少土地收益分配的层级，需要完善农村土地的产权制度。考虑到在长期的占有和使用中农地产权已经有相对比较稳定的边界，因此，变二元产权结构为一元产权结构，将农地产权制度界定为“国家所有，农民使用”是符合我国国情的。

　　4.构建和完善司法救助体系

　　为限制地方政府行政权力的滥用，缓和政府和失地农民之间的紧张关系，需要构建和完善司法救助体系。借鉴国外的成功经验，先要成立相应的管辖机构。在此基础上，要完善司法救助的程序和明确司法救助的内容。

　　5.理顺土地管理体制

　　为降低交易成本，严格管理土地，需要进一步明确土地管理部门的管理内容，明晰各层级土地管理部门的职能，有效分离土地管理机构经营和管理的角色，促进土地管理手段的转变。

　　6.妥善处理失地农民问题

　　为减少土地征用的纠纷和矛盾，维护失地农民的利益，需要妥善处理失地农民的问题。为此，需要探索建立健全失地农民的社会保障体系，开拓多种形式的安置渠道，妥善处理土地征用中的历史遗留问题，以此为基础，切实解决失地农民的长远生计问题。

　　7.强化公众参与力度

　　为有效协调各利益主体的关系，协助政府的决策由封闭转向开放，减少土地征用中的寻租活动，降低交易成本，需要强化公众参与力度。为此，要对公众参与的范围、参与的内容、参与的形式、参与的手段做出具体的规定。

　　(二)具体层面方面的考虑

　　1.明确界定公益事业的范围

　　根据其他国家和地区的经验和我国的实际，现阶段可以《国土资源部划拨用地目录》为基准确定公共事业用地的范围。待条件成熟后，可对公共利益用地的范围做出具体的规定。

　　2.提高土地征用补偿的标准

　　借鉴国外的经验，结合我国的实际，为兼顾维护农民利益和降低社会经济发展成本，防止土地投机，我国土地征用补偿应以市场价格为基础，不过，可以将计算的时间界定为土地被征用若干年的某一时点。为防止社会矛盾激化，土地征用补偿价格的提高也要循序渐进，第一阶段要求土地补偿的最低费用应能够满足农村社保的需要，第二阶段要求保证失地农民生活水平不降低，第三阶段农民变为市民后生活水平有较大幅度提高。

　　3.进一步完善征地程序

　　为维护失地农民的利益，规范政府行为，需要完善征地程序。征用农民承包的土地，应当与拥有土地经营权的农民直接协商，征地方案及具体的补偿安置方案应当公示，提高土地征用过程的透明度。同时，要建立补偿标准听证制度，充分听取征地过程中各利益主体的意见。

　　4.完善相关法律体系

　　根据社会经济发展的需要和国际惯例，要单独制定《土地征用法》。独立的《土地征用法》内容包括(赵奉军，2003)：土地征用范围，土地征用权的行使机构及该机构的权限，土地征用的补偿原则、补偿方式、补偿标准，征用程序、法律责任。同时，为限制政府的权力，要尽快出台相关法规监督政府行政行为。完善国家法制建设，制定《行政程序法》，限制政府自由裁量权，提高政府决策过程的透明度。保障司法的独立性和公正性，强化司法救助体系。

　　(作者单位：

国家发改委国地所。肖金成副所长、汪阳红副研究员、陈龙桂博士、鲜宏利高工参与了本文的讨论，作者在此对他们表示感谢。文责自负)