深圳956平方公里转地调查

　　作者：王晶

　　宝安、龙岗两区956平方公里的集体土地终于被深圳市政府收入囊中。待交接完毕，这些土地无需经过国家征用，便可直接改戴“国有土地”的帽子。

　　“深圳样本”之所以受到高度关注，是因为其操作突破了国家《土地管理法》的相关 程序，而众多饱受用地之困的城市也试图效仿“深圳经验”，解决城市用地紧张问题。

　　国土资源部的相关人士告诉记者，“城市化”带来的版图扩张冲动和农民土地该如何“归位”问题已被高度重视，而今年对《土地管理法》的修改，将主要集中在集体土地流转和征地制度改革等方面，在解决用地紧张和保护农民利益之间作出新的尝试。

　　“转”字之外的“别样天地”

　　单凭一个“转”字，就跳过了国家征用的程序，这是整个深圳转地工作中最引人关注的一点。

　　根据规定，集体土地要转为国有土地，唯一的途径就是通过政府征用。如果涉及到基本农田保护的，必须上报国土资源部门。

　　根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)的规定，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。”深圳就是凭此作为“转地”依据，先把所有农民转为城市户口，农村土地也直接转为国有，绕开了征用的重重环节。

　　国土资源部中国土地勘测规划院地价所所长邹晓云告诉记者，如果按照征用的途径，手续非常繁琐，涉及到补偿方法、价格协商甚至农民的拆迁安置等多方因素，而“转”地显得更容易操作。

　　可见，虽只有一字之差，但个中含义意味深长，这预示着深圳在程序操作上，能超越以往模式，另外开辟“深圳样本”。

　　对于深圳来说，宝安、龙岗两区(简称“两区”)有着特殊的含义。深圳市下辖六个区，其中罗湖区、福田区、南山区、盐田区属于经济特区范围，宝安区和龙岗区则地处经济特区外，俗称“关外”。

　　深圳综合开发研究院研究员、深圳城市化研究会副会长李津逵告诉记者，饱受用地之困的深圳，曾对城市土地该外缘扩张还是内涵发展举棋不定。深圳曾想把邻近的惠州市的一块土地划拨过来，但由于涉及到行政区划的调整问题，政府还是选择押宝两区的土地上。待转地工作完成后，两区能为深圳关内提供近260平方公里的空地，这对关内已经无地可用的深圳来说，无疑是“雪中送炭”。

　　因此，从2004年6月开始，深圳就已着手准备转地事宜。深圳市转地办的相关人士告诉记者，转地工作正式开展是在2005年4月，到现在，两区的街道办已与各村委会签订了转地协议，而近期已到了区与市转地办的交接过程。

　　凭借一份近日出台的《深圳市宝安龙岗两区城市化转为国有土地交接与管理实施方案》(以下简称《实施方案》)的发布，土地交接程序已经启动。上述转地办人士告诉记者，农用地转国有身份的工作，暂定在6月前全部结束，转地办将把这些土地分别委托给规划、国土及农林渔业等部门归口管理。

　　“转”字之后的难承之负

　　李津逵在深圳长期跟踪城中村改造问题和两区的转地问题。他在调研以后的结论是，让农民在一夜之间就变成了城市居民，其中间操作的复杂性，远不像政府预计的“一次性转地，一次性付款，一年内完成”那么乐观。

　　据了解，虽然政府拿出了百亿元来作为补偿款，但能给予补偿的260平方公里的土地基本上都是集体建设用地或者是水田、菜地，对于那些已经建成厂房、工业区的土地，只通过相互之间签订“所有权出让”的协议，政府不再发放补偿款。

　　龙岗区横岗街道办六约居委会的陈远东告诉记者，补偿款已经到账，居民小组已建立共管账户。但已出租的厂房合约一般为10年，农民担心的是等租约到期后，这批厂房是否能继续出租，或者交由政府来处置，这些问题是现在都未能明晰的。

　　邹晓云告诉记者，以前农民依靠出租厂房来获得收入，在土地变为国有后，政府反而能倒过来向农民收取租用的费用，要不然会有国有资产流失之嫌。而且，如果政府在厂房租约到期后直接收回，也是属于合理的范围。

　　除此以外，李津逵还表示，从前由村委会承担的管理费用，现在都转为政府来承担。“从前8个保安的费用等于现在一个警察的费用，期间增加的成本，远不是政府能一次性做到位的。”

　　另外，在转地过程中，不少存有历史遗留问题的土地处理起来也相当棘手。龙岗区横岗街道办转地办负责人、横岗国土房管所副所长龚玉华告诉记者，这些土地包括私自转让宅基地的，未经审批自行规划用地进行私房建设的，还有村集体外卖生产经营性用地问题，以及土地超长期租赁的转地补偿、统建新村等，都是一时无法妥善解决的。

　　对此，李津逵认为，“城市化”的过程中，如果总是由政府来独揽城市化进程中的全部资源配置，不仅使政府的管理成本增高，还会产生一连串的新问题。而且这些在国内其他城市没有先例，所以深圳在转地过程中可谓困难重重。

　　“转”字之下的样本之惑

　　李津逵告诉记者，去年国内有将近7万个这样的例子，即通过“镇改办”、“村改居”的方式改变农民的身份，从而获得农民土地，被国务院直接下文叫停。

　　在2004年的时候，内蒙古的包头市希望把城市郊区的农民转为城镇居民，使他们的地也相应变为国有土地，国土资源部发文明确表示不予支持，转地计划因此被搁浅。

　　李津逵说，深圳的步伐走得较快，而且由于其“特区”身份，最终还是得以实施，这在全国来说，是唯一默认的样本。

　　但是据了解，在追求“城市化”的过程中，被逼到无地可用状态的城市也会效仿“深圳样本”，只是操作方式要限制在政策允许的范围内。

　　广东省政府发展研究中心三农问题专家谭炳才告诉记者，珠三角的用地紧张问题日益严重，而深圳、佛山等地为了扩大城市版图，不断通过征地来解决地荒问题，最后的结果使深圳、佛山市内已几乎不存在农村集体土地。

　　中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英告诉记者，例如一些城市内的“城中村”改造也是面临这些问题。让农民变为城市居民，然后对集体土地给予一定的金额补偿，从而达到改造的目的。但问题是农民本身是否愿意更换身份，补偿金额是否合理，这在法律法规上，都没有约束。

　　谭炳才表示，这些做法背后的根源在于城市化过程中，城市版图要扩大，而政府通过这样的操作手法可以获得廉价的土地资源。

　　对于深圳的做法，谭炳才强调，政府必须尊重农民的选择，农民自愿变为城市居民，才能依据《实施条例》的规定进行转地。

　　另外，根据调查，由于转地的价格和集体出租或政府征用的价格存在一定差距，这也是转地备受异议的问题所在。

　　记者从宝安区龙华镇浪口村村委了解到，就龙华镇现在的地价，如果建成厂房，出租的价格在每年60元/平方米左右，但根据补偿标准，村集体能拿到的价格不过在25元/平方米左右，就被永久性地买断。而且，深圳附近的东莞等城市，同等的地块征地价在2万～3万元/亩左右，但在深圳两区，转地的价格只在1.2万～1.7万元/亩左右。

　　邹晓云也表示，随着城市化进程的加快，这样的例子有可能被其他地区效仿。而且《实施条例》指的是经过多次征地已经基本城市化的地区，但宝安、龙岗的情况显然并不相符。

　　既然有这么多争议，为什么深圳市还要“超常规”地快速转地？当地规划部门一位人士话透露出深圳的“苦衷”：向农民征地变得十分困难，坐地收租的农民不愿低价出让土地。

　　而国务院发展研究中心农村经济研究部副部长谢扬对此表示，城市向农村扩张征地，使农民成为无地、无业和无保障居民，这些都是在“城市化”扩张过程中值得警醒的。“深圳样本”的重要性在于其后续工作如何跟进，这些都将给研究农村土地问题的相关部门有价值的借鉴。

　　(本报记者熊学慧、李乐对本文亦有贡献)

　　记者观察

　　农民应分享城市化成果

　　“地荒”问题可谓是所有快速发展中的城市共有的矛盾。不用通过繁琐的征地手续就实现了土地储备量的增长，深圳市政府看似走了一招妙棋，但这种“转地”背后，其实蕴藏着极大的风险。

　　虽然在转地补偿费用方面，深圳市政府已付出了极高的代价，但后面的工作陆续而来，包括农民“洗脚上田”的就业问题、社保问题、社区管理成本问题，都摆在了管理者的眼前。可见深圳用“行政令”解决土地的身份问题，显然不是上策。

　　不可否认的是，现在国内许多城市也盯上了“深圳样本”，因为集体土地一直是补充建设用地的最大来源，但是征地手续的繁复性，使政府失去了等待的耐心。所以，“深圳样本”一旦被默认，将会成为城市向农村扩张的样本，这也是深圳转地工作如何收尾被广泛关注的原因所在。

　　就农村集体土地而言，国家近年来作了不少的尝试。去年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的实施，今年4月国土资源部也发了52号文件，要求“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点”。

　　这些方案都是为了保护农民利益，缓和

城市建设用地的推进中由于征地引发的矛盾而制定的。

　　对于如何解决城市扩张冲动和保护农民地的矛盾，在笔者的采访中，认为有一种观点值得借鉴，那就是深圳的城市化扩张应该阶段性、分步骤地进行。因为随着征地价格的上涨，征地成本上升，城市化的扩张会被有效地控制，这对耕地的保护同样是有利并且有效的。