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原定于去年年底停止征收的机场建设费今年继续征收，明年是否征收或以何种方式征收尚无定论
本月初，财政部网站公布了一则《财政部关于处理18项到期政府性基金政策有关事项的通知》显示，根据2002年财政部文件，本应于2005年年底停止收取的“民航机场管理建设费”(简称机场建设费)，与其他16项“政府性基金”一样，因“情况比较复杂，一些问题尚须进一步研究，故将其原有政策执行期限延续至2006年底”。
这份标注时间为2006年1月4日的文件表明，已经征收14年的机场建设费，在继续一年之后，有望在今年年底取消。但记者在采访中了解到，机场建设费能否在今年年底取消仍是一个未知数。4月8日，民航总局表示财政部的通知只能说明续征期限是2006年年底，至于2007年是否征收，将以何种形式征收，目前尚无定论。
某机场的机场建设费收费窗口。据业内人士称，这项收费全国每年大约60亿—80亿元。资料图片 制图丁华勇
14年的“收费蛋糕”
“机场建设费不能在去年年底取消，主要是因为考虑到相关部门、地方政府和企业的意见。”一位不愿透露姓名的业内人士称，这项收费牵涉到多方的利益。
目前关于机场建设费的存废有两种截然不同的声音。
包括消费者、航空公司等在内的绝大多数都希望取消或改变现有的机场建设费的征收机制。机场方面则希望能够继续享用。
机场建设费从1992年开始征收，至今已经经历了14个年头，期间几经变革也饱受诟病。
1992年3月，根据国阅〔1991〕144号《关于听取民航考察团出国考察情况及对民航和机场管理体制深化改革若干意见汇报的会议纪要》的精神，民航总局、财政部、国家物价局决定向乘坐民航国内航班(含国际、地区航线国内段)的中外旅客收取机场建设费。
当时的费率为每人缴纳机场管理建设费15元人民币(或外汇人民币)，由机场向本站始发旅客收取，而旅客票价低于70元(含70元)的免收机场建设费。
当初征收机场建设费的初衷在于“专款用于民用机场的围栏、消防、安检设备以及其他安全设施的建设”。从这个意义上讲，当时的机场建设费更应称作为“机场安全系统建设费”。
然而，由于缺乏统一的标准，加之在机场的建设过程中，地方政府也对机场或附属设施进行了投资，所以，每个机场所在地的政府部门，在收取机场建设费还附加一定数量的“机场建设基金”、“交通建设基金”、“机场新设施建设费”等，从而使实收的机场建设费从15元到50元不等。
这种非固定费率愈演愈烈，1992年后的最初几年间，国内个别地方机场建设费一度高达100元，引起了旅客的极大不满。
1995年10月国务院转发的《关于整顿民航机场代收各种建设基金的意见》中称，自1995年12月1日起，将地方委托民航机场代收的各种机场建设基金或附加费等，统一并入“机场管理建设费”，收费标准由国家统一制定。机场管理建设费的征收标准为：乘坐国内航班的中外旅客每人50元人民币；乘坐国际和地区航班出境的中外旅客每人90元人民币(含旅游发展基金20元)。
这份《关于整顿民航机场代收各种建设基金的意见》基本上完成了当前机场建设费的雏形。
2000年8月，民航总局再度调整机场建设费，在其下发的《关于支线飞机旅客机场管理建设费和票价政策的通知》中称，自2000年10月1日起，对乘坐国内支线飞机旅客收取的民航机场管理建设费，从现行每人50元降低到每人10元。目前我国实行的三级机场建设费体系也最终得以确定。
2004年8月，根据民航总局和财政部下发的通知，机场建设费将从当年9月开始，“改为在客票销售时向旅客收取，并由实际承运人上缴政府当局”，征收金额不变，在机票价格外单列。
收费多少？流向何处？
对于机场方而言，机场建设费是一个重要的收入来源。
14年来机场建设费到底征收了多少？记者在采访中并没有查到具体的数额，因为一些机场在财报中居然没有提及这一收入。
广东省机场管理集团公司研究室主任朱前鸿透露了一个大致的数据。
“尽管每年机场建设费的资金只有60亿-80亿元，但如果全部用于建设的话，每年就可以新建8-10个支线机场，这对于我国来说无疑是至关重要的。”朱前鸿表示反对取消机场建设费。
这“60亿—80亿元”的说法很难得到全面证实。因为在目前国内四家机场上市公司中，只有白云机场披露了其机场建设费的收入金额，而在另外三家公司的报表上却看不到机场建设费的踪迹。还有一些机场并未上市不用公开财务数据。
据白云机场2004年度的财报，该机场当年的机场建设费的收入为2.2亿元，占当年机场业务收入的14%.同年，白云机场的旅客吞吐量是2032.6万人次。由于2005年白云机场的年报尚未披露，其机场建设费收入自然也不得而知，但去年该机场旅客吞吐量突破了2300万人次，依此推算去年机场建设费收入大抵应该在2.5亿元。
按照这样的旅客吞吐量增幅计算，整个“十一五”期间，白云机场的建设费收入应该在20亿元人民币左右。
如此一笔费用流向何方？
根据1995年10月国务院转发了财政部、国家计委和民航总局《关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》(国办发［1995］57号)，民航总局有权利提留地方机场建设费50%的收入。而按照民航总局的说法，提留款将用于各地，尤其是中西部地区的机场建设。
在此前进行地方机场建设时，民航总局曾经与地方政府共同承担所需要的资金，比如新疆维吾尔自治区与民航总局签署的《关于加快新疆民航发展的会谈纪要》中披露，“十一五”期间，新疆机场建设资金按比例分摊：乌鲁木齐国际机场建设资金由民航总局承担70%，支线机场建设资金由民航总局承担40%。
但事实上机场建设费对于机场建设而言，缺口甚大。
据记者了解，“十一五”期间广东省机场集团计划投入137亿元资金，推进白云机场的中枢建设，其中大部分建设资金都需要由省机场集团自筹解决。从这个意义上讲，每年约2亿元的机场建设费收入只是白云机场自筹资金中很少的一部分。更多的则是凭借上市公司的身份，并依靠东南沿海的特有地理位置和庞大的客货流量来募集资金。
云南机场集团总裁助理王进胜向记者明确表示，机场建设费对于云南省机场集团来说就是杯水车薪。
“我们收取的机场建设费中的一半，要上交给民航总局，还要拿出剩余部分的一半交给省财政，剩余四分之一才是集团用于机场自身建设的。”王进胜说，机场建设费根本无法满足日常需要。
“羊毛出在羊身上”
废除机场建设费的呼声由来已久。但机场方面认为一旦取消将导致资金链危机。
在王进胜看来，目前凭借丰富旅游资源仍可维持的云南机场集团，机场建设费仍然是一笔不小的收入。那么，对中西部地区的其他机场而言，机场建设费无疑是救命稻草。
“国外建机场是国家出钱，我们是自筹资金，中西部地区不可能有那么多的资金用于基础设施的建设，机场建设费是维持目前良性循环的惟一渠道。”朱前鸿表示，一旦取消机场建设费，会对目前国内的机场建设制度造成非常大的影响。
中信建投航空分析师李磊也向记者表示，一旦取消机场建设费，对国内机场业会有很大的触动。
“东部、沿海地区的机场目前由于客货运输已经十分稳定，可以保持比较良性的现金循环；而中西部地区的绝大多数机场都是靠机场建设费来维持基本现金流的，一旦取消这一费用，势必会出现资金断链。”李磊说。
记者从川航、国航等航空公司证实，目前国家发改委会同民航总局等部门已经在与航空公司就停止征收机场建设费一事进行接触，希望了解航空公司方面对此的态度。
春秋航空新闻发言人张磊就此对媒体表示，对民航总局此举表示欢迎。但张磊同时担心，由于取消了机场建设费，机场可能会相应提高向航空公司收费的水平。
有航空公司人士也向记者表示，目前机场的收入主要是航空公司起降费、候机楼经营和广告，以及机场建设费等，“一旦机场建设费停止征收，缺少了这块收入，机场势必要相应提高其他业务的收费标准。”
“有道是羊毛出在羊身上，如果不是对机场建设费进行彻底改革，机场建设费只会收取得更加隐蔽。”该人士进而指出，在目前航油成本居高不下的情况下，航空公司也不希望多负担任何成本，自然就会进行成本转嫁，航空公司自然会成为主要的收费对象，一旦航空公司因此而上调机票价格，则又会对目前还将价格作为购票要因的中国乘客造成影响。
“当然，如果机票价格超出消费者心理承受底线，他们会选择其他交通方式。”这位民航业内人士认为，对于国内消费者来说，机票价格仍旧是左右其乘机需求的重要原因。
美国经验是否遥远
在航空业发达的美国，也有机场建设费。
美国联合航空公司中国区市场经理程毅亮向记者介绍说，目前美国的机场建设费是由各州政府制定的。
“基本上是大机场向每位乘客征收3.5-4.5美元的机场税，小机场则不征收这一费用。”在程毅亮看来，航空运输，尤其是国内航线，最好不要征收任何形式的附加费，这样才便于航空公司与其他交通手段进行市场竞争。
在国际航线上，美国尽管也征收机场建设费，但费用却是明细森然。
“旧金山-北京航线机票税费包括，2.5美元安全费、14.5美元离境费、4.5美元机场税以及60美元燃油附加费，而这四项税费是由不同部门收取的，只有机场税是由机场方面收取的。”程毅亮说。
美联航的程毅亮则表示，与中国的机场相比，美国的机场市场化程度则很高。
“目前美国的机场布局是在1979年美国放松航空管制的基础上形成的，各个机场都是提供航空服务产品的独立个体。”程毅亮表示，在美国，机场是一个完全自负盈亏的独立企业，尽管政府部门会有一定的拨款，但机场盈利主要靠吸引航空公司和旅客。
记者此前在多次国际旅游会议上，经常能看到美国一些机场公司的身影。在最近北京举办的中国出境旅游交易会上，美国休斯敦机场方面的负责人就向记者主动表示，希望能看到更多中国游客出现在他们的机场里。
然而在民航机场建设总公司工程师李强看来，美国的经验有些遥远。
他说，尽管目前国内一定数量的机场在财务上呈现亏损状态，但从网络布局上考虑，机场则是明显不足的。
“在数量方面，美国目前有航班运输机场约600个，密度为每十万平方公里6.4个，是我国的4.5倍。即使在发展中国家如印度、巴西等，也高于中国。”李强说，我国中西部地区、东北地区无论是从经济发展的需要，还是从旅游业发展的需要，都必须得到机场、航空公司的支持，没有航空运输的带动，地方经济就无法与国内其他地区保持同步。
正是鉴于这种情况，民航总局在“十一五”规划中提出，要斥资1400亿元对北京、上海、广州等27个大中型枢纽机场进行相应的扩建和改造，完成石家庄、烟台、宁波等28个中型机场以及82个小型机场的迁建、扩建工程等。
如此大的资金需求，也许就是有关方面希望继续征收机场建设费的原因之一。
本报记者 曹阳
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