论政府在军工产业运行中的有效定位

　　关于政府职能的有效定位，世界银行在1997年世界发展报告《变革世界中的政府》中就建立有效政府问题对此作了深入的阐述。该报告指出，经济和社会的可持续发展所需要的，既不是“小政府”，也不是“大政府”，而是有效政府。“一个有效的政府对于提供物品和服务——以及规则和机构——是必不可少的，这些物品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”报告还提出了提高政府有效性的两阶段进程，可以利用三个基本的激励机制 ，以及有效政府需要解决两大战略问题。应该说，世界银行的这篇报告对于我们从一般意义上理解政府职能有效定位问题具有一定借鉴意义。军工产业是一个非常特殊的产业，政府职能在军工产业运行中的有效定位，不仅需反映政府职能有效定位的一般要求，而且还要反映军工产业的特殊属性。

　　一、政府职能与军工产业特点相适应

　　军工产业是国民经济中的一个特殊产业，政府在其它产业中所行使的职能不可能完全照搬到军工产业领域。如果不考虑到军工产业的自身特点，简单地将政府在其它产业中的职能定位移植到军工产业，必然会影响到军工产业的正常运行，从而导致军工产业运行的低效率。

　　军工厂商面对的是一个独特的军品买方垄断市场，军工厂商通过提供军品能否实现自身利益目标，在很大程度上受到政府对军品需求状况的制约。市场力量对微观经济主体资源配置的引导作用，主要是以利益作为导向的。如果厂商提供的产品不能实现厂商的预期利益目标，那么厂商就不会继续提供该产品。因此，为了鼓励厂商潜心于军品的科研生产，政府就必须根据军品科研生产的特点，采取相应的措施来维护和保障军工厂商的利益。如采购军工厂商研制生产的军事专用的中间产品和最终产品；对政府变更军事订货合同而引起的厂商利益损失给予相应的补偿；帮助军工厂商分散或分摊军事生产专用投资而存在的市场风险等。为此，政府通常需要采取必要的优惠政策对军工厂商进行扶持，或与厂商保持一种比较稳定的长期契约关系，以降低厂商风险，甚至政府可直接投资于某些军品的生产。

　　军工产业还是与国家安全密切相关的产业。军工产业提供的武器装备等军用品直接用于军事目的，满足国防需要。武器装备系统的高破坏性和强对抗性，决定了武器装备及其生产与军事安全和国防安全息息相关。为了军事和国防安全的需要，不仅要求军品技术先进、性能稳定、质量可靠，而且要求对军用技术和军事生产过程进行保密。涉及军事和国防安全的这些问题，不可能依靠市场力量来解决，必须发挥政府的作用。因此，政府需要做好以下几方面工作：一是制定特殊的军用标准和规范，以确保军品对特殊技术、性能和质量等要求；二是制定和实施军品和军品生产的保密制度，以确保军用技术和产品的秘密，以保持军事技术的领先性、独特性和威慑力；三是制定和实施军工产业的准入制度，对军品生产实行特殊生产，以满足确保军事和国防安全需要；四是对军品的采购全过程进行监督，以确保军品的技术性能和质量；五是对军品的进出口贸易、军工技术的转让和军工的国际合作进行严格管制，以维护国家安全利益。如果政府不能很好地行使这方面的职能，军工产业所要达到的国防安全效率目标就难于实现。或者说，配置于军品生产的资源在安全上将是低效率的。

　　二、政府职能与政府能力相适应

　　所谓政府能力(government capacity)，是指政府以最小的社会代价采取集体行动的能力。这种能力是政府官员的行政或技术能力，以及更深层次的以灵活性、规则和制约机制来促使政治家和公务员按照集体利益行事的机构性机制。政府职能与政府能力是否相适应，直接影响和制约着政府职能产生的最终效果。“如果各国政府在确定要实现的目标方面采取现实主义的态度，那么它们就会取得更好的成果。它们必须尽力使其行为──以及其行为方式──与机构能力，而不是与某些理想化的模式相符。”不同国家或不同阶段的政府能力是不一样的，为了提高政府职能的有效性，政府在职能定位过程中就应当充分认识自我，对自己能做什么和不能做什么有充分的了解。

　　世界银行在1997年《变革世界中的政府》报告中对具有不同能力的政府应当履行怎样的职能作了比较清晰的阐释。报告指出：（1）政府能力低的国家必须将注意力首先集中于基本的功能上：提供纯粹的公共产品，诸如财产权、宏观经济稳定、控制传染病、安全用水、道路以及保护穷人；（2）能力稍高的国家就应履行稍多的职能，如提供基础教育和环境保护、解决外部效应问题、制定垄断行业的法规以及提供养老金、失业救济金等社会保险问题；（3）有较强能力的政府可以发挥更积极的作用，如通过协调私人活动来促进市场发展以及通过再分配促进社会公平等。各国政府以及政府在不同时期的能力各不相同。报告特别强调，政府的第一项职责是做好五项基础性工作：建立法律基础；保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。报告基于政府职能与其能力相适应的这些政策建议，对于我们研究和探讨政府在军工产业运行中职能定位问题很有参考价值。

　　就政府在军工产业运行中的职能定位而言，基于政府职能与政府能力相适应的战略思想，无论哪个国家政府或处在哪个阶段的政府，也无论政府能力是高还是低，都应当在军工产业运行中做好某些基础性工作，履行好一些基本的职能。主要有以下几个方面：一是建立和完善相关的法律制度。主要包括：制定和实施同军品采购有关的法律制度，如国防采购、国防合同、军用标准和军品价格等方面的法律、法规和政策；制定和实施同军工生产直接有关的法律制度，如科研生产、投资、保密等方面法律、法规和政策；制定和实施同军贸有关的法律制度，如军品进出口、军工技术转让、军工国际合作等的方面法律、法规和政策。二是为军工产业的发展提供公共服务，包括“公共教育”、“公共医疗”和“社会保险”等。三是投资于基础设施等公共工程建设，包括交通基础设施，水、电、气的基础设施等。四是创造和维持一个有利的环境，包括社会环境、生态环境等。五是对军工产业的发展进行必要的扶持和管制。这几方面职能在政府职能中处于核心地位，如果政府不能履行好这几个方面的职能，就难于确保军工产业的有效运行，这样的政府就是一个对军工产业发展不作为的政府。

　　由于不同国家政府或不同时期政府的能力各不相同，因而政府在军工产业中所履行的职能不可能完全一致。为了提高军工产业的运行效率，政府必须充分认识自我，根据政府能力的实际情况来确定政府在军工产业运行中的职能。如果政府能力较高，可以相应地履行更多一些的职能；反之，如果政府能力相对较低，则履行的职能应当相对地少一些。当然，为了提高政府职能的有效性，政府还应当注重不断提高自身的能力。关于政府职能效率问题，世界银行在《变革世界中的政府》报告中通过政府职能与政府能力适应性程度的比较分析，对政府职能效率进行了比较系统的阐述，并在报告的专栏1中提供了一个“提高政府有效性的捷径”的图示。

　　该图显示，提高政府有效性的途径可能是一个两阶段的进程。首先，政府必须将它所具有的能力集中于它能够而且应该完成的任务。在完成这些任务以后，政府然后就可注重于建立另外的能力。在区域Ⅰ，尽管政府能力不足，但它们面面俱到，进行了广泛的活动，它们的工作被证明有效性较低；在区域Ⅱ，政府能力与区域Ⅰ政府能力相同，但其任务更集中，其效率明显高于区域Ⅰ；在区域Ⅲ，政府能力最强，其任务也最集中，因而其效率最高。报告指出，区域Ⅰ国家不可能在一夜之间就转变为区域Ⅲ中的国家，因为提高能力是需耗费时日。提高政府有效性的捷径首先要集中于基础性工作，并通过与工商界和市民社会达成合作关系而提高政府有限的能力（区域Ⅱ）。然后，随着时间的推移，有关国家就可逐步成为区域Ⅲ中的国家。

　　政府职能与政府能力的适应性程度，不仅直接影响和制约政府效率的高低，而且将进一步影响和制约经济的增长。从这个角度上讲，政府在军工产业中的职能定位应当按照政府职能与政府能力相适应原则来进行，并根据政府能力的变化情况进行相应的调整。

　　三、政府职能与外部环境变化相适应

　　政府在军工产业运行中的职能定位的相对性和动态性，不仅是由政府的能力差异和能力变化所决定的，而且也是由军工产业运行的外部环境的变化特点所决定的。从这一点讲，政府在军工产业运行中所履行的职能，还必须与外部环境的发展变化相适应。

　　外部环境的变化对政府在军工产业中职能定位的影响作用主要体现在以下几个方面：一是经济体制的变化。在不同的经济体制条件下，政府对经济的干预程度和方式是不一样的。计划经济体制下的政府对军工产业的干预是全方位和多层次的，应用的手段主要是计划手段和行政手段；市场经济体制下的政府对军工产业进行的主要是宏观层次的管理控制，应用的手段主要是法律手段，并注重发挥市场机制的作用。即使市场经济体制下的政府，由于市场经济体制的模式不同，以及市场经济的发育程度不同，政府对军工产业的干预和管理也有较大的差别。一般而言，市场主导型市场经济体制国家的政府对军工产业的干预力度和范围通常要小于政府主导型市场经济体制国家的政府；市场经济发育程度较高国家的政府对军工产业的干预力度和范围要小于市场经济发育程度较低国家的政府。二是科技发展水平的变化。为了保障国家安全的需要，政府必须对军工产业进行干预，以实现军事技术领先性或缩小军事技术发展差距的目标。对于一个军事技术处于落后水平的国家，特别是一个大国，通常会对军工产业的发展进行更多的干预，以集中主要资源来加快军事科技的发展步伐。另外，军事科技的发展状况对政府的干预范围和方式也有一定的影响作用。当科技的发展处于军用和民用界限比较分明的阶段，政府对军工发展干预的范围和力度比较大。反之，当科技的发展处于军用和民用界限比较模糊的阶段，政府可更多地发挥市场力量作用，政府对军工发展干预的范围和力度相对要小一些。三是国家安全形势的变化。政府对军工的干预是为了更好地保障国家安全。当国家安全形势比较严峻，或进入战争状态时，为了保障战争的应急需要，政府通常需要对军工产业的运行进行全面的和多层次的干预。反之，在和平时期，政府对军工产业的干预程度相对要小一些。

　　政府在军工产业中的职能定位是否与军工产业特点、政府能力和外部环境变化相适应，是反映政府职能定位合理性程度的一个重要内容。如果政府在军工产业中职能定位不能有效地反映军工产业特点、政府能力和外部环境变化，说明政府职能存在“缺位”或“越位”等缺陷。政府在军工产业中职能定位合理性程度，直接制约着政府职能的效率，并由此而影响和制约着军工产业的运行效率。（作者：杜人淮，摘自：《中国军转民》）

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