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刘敏 周萃
自我国经济改革开放以来，中共中央先后共发布了8个以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署。在这8个一号文件中，无一例外都涉及到对农村金融体制改革方方面面的政策。今天，我们在迎接“新农村建设”新一轮高潮之际，重新梳理十一届三中全会以来的历次涉农问题的中央一号文件的主要精神，并着重关注
一号文件中关于金融政策的表述，以藉此体会中央求解农村问题的大逻辑，寻求中国农村金融改革的历史轨迹。
我们首先从今年的一号文件说起。
2006年一号文件：《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》
———(25)加快推进农村金融改革。巩固和发展农村信用社改革试点成果，进一步完善治理结构和运行机制。县域内各金融机构在保证资金安全的前提下，将一定比例的新增存款投放当地，支持农业和农村经济发展，有关部门要抓紧制定管理办法。扩大邮政储蓄资金的自主运用范围，引导邮政储蓄资金返还农村。调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源。国家开发银行要支持农村基础设施建设和农业资源开发。继续发挥农业银行支持农业和农村经济发展的作用。在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织。规范民间借贷。稳步推进农业政策性保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。各地可通过建立担保基金或担保机构等办法，解决农户和农村中小企业贷款抵押担保难问题，有条件的地方政府可给予适当扶持。
解读：今年中央一号文件在农村金融体制改革上迈出的步伐很大，有不少重大突破和亮点。
亮点之一：首次提出改革创新农村金融体制，建立农村金融的多元化投融资体系。
今年中央一号文件对农村金融改革进行了全面部署，目的是从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。这意味着中国农村金融体制将出现重大突破。
改革和创新农村金融体制是这次农村改革的最大亮点。文件提出改革和创新农村金融体制要从多方面进行：县域内各金融机构要将一定比例的新增存款投放当地，引导邮政储蓄资金返还农村；调整农业发展银行职能定位，国家开发银行要支持农村基础设施建设和农业资源开发等。
亮点之二：引导农户发展资金互助组织。
今年中央“一号文件”的第25条中有一句话“引导农户发展资金互助组织”，这是从1996年以来到现在，10年来第一次见到中央正式文件重提农民的互助组织。
曾参与一号文件起草工作的国务院经济研究中心农村研究所副部长谢杨告诉记者，目前我国农村金融服务主体力量薄弱，难以满足农户和农村中小企业对信贷的需求，已成为制约农村经济发展的一个“瓶颈”。此外，在1997年东南亚金融危机的时候，我们国家为了防范金融风险，采取了一系列国家经济安全措施。其中就包括金融安全方面防止资金体外循环的政策，这些政策实施结果导致了资金相对集中。而资金相对集中的结果是大量农村资金流出农村。因为资金是追逐收益的，而农业是低效益的，甚至在有时候它的统计数字是负的。在我国，目前农业的现状不可能使资金产生社会平均收益，因此，资金一旦集中，按照其逐利规律，它必然流出农业进入城市。
但这个结果导致了农村经济的“三缺一”———资金紧缺。众所周知，土地、劳动力、资金三个要素必须有机地结合在一起才能够形成生产，如果缺了资金就不能形成要素的合理结构。由于农村资金的极度稀缺，导致生产要素成本价格很高，农民即使有了收益也很容易被抵消。所以，要解决这个难题，辅以非正规的商业金融如农民的互助金融，就是一个顺理成章的事。因此，今年中央一号文件明确提出“引导农户发展资金互助组织”，便有了很重要的现实意义，很符合农村的现实需要。
亮点之三：允许私有资本和外资参股乡村社区金融机构是一个重大突破。
政策鼓励在有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。其中就包括允许私有资本和外资参股乡村社区金融机构，这是一个划时代的重大突破。
从2006年回望，梳理从1982年到2005年间的7个一号文件,在当下无疑是一件有现实意义的事。
1982年一号文件：《全国农村工作会议纪要》
解读：1982年1月1日，中共中央发出第一个关于“三农”问题的“一号文件”，对迅速推开的农村改革进行了总结。由于改革刚刚展开，1982年“一号文件”基本上没有涉及农村金融问题。
1983年一号文件：《当前农村经济政策的若干问题》
———(九)农业银行和信用社应改善服务态度，在聚集资金，办理信贷，监督资金的使用方面发挥应有的作用。信用社应坚持合作金融组织的性质。
解读：1983年1月，第二个中央一号文件从理论上论述了家庭联产承包责任制的合理性。值得关注的是，文件开始对农村金融体制变革予以强调。要求农业银行和信用社应改善服务态度，在聚集资金，办理信贷，监督资金的使用方面发挥应有的作用。信用社应坚持合作金融组织的性质。
1984年一号文件：《关于1984年农村工作的通知》
———(三)信用社要进行改革，真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行的领导、监督下独立自主地开展存贷业务。农村存款要优先用于农村，多存可以多贷。在保证农业贷款需要的前提下，可以经营农村工商信贷业务。贷款利率可以浮动。农业银行要努力改善经营，切实做好农村信贷服务工作。
解读：1984年1月1日，在中共中央发出的《关于一九八四年农村工作的通知》中对农信社改革提出具体要求，允许农信社经营农村工商信贷业务，在放活农村金融服务体系方面进行了初步的有益探索。
1985年一号文件：《关于进一步活跃农村经济的十项政策》
———(七)信用社实行独立经营，自负盈亏。所组织的资金，除按规定向农业银行交付提存准备金外，全部归自己使用。在保证满足社员农业贷款之后，可以以余款经营农村工商信贷。存放利率允许参照银行所定基准利率上下浮动，有的可以接近市场利率。信用社必须遵守国家金融政策并接受农业银行业务领导。农业银行要实行企业化经营，提高资金营运效率。
解读：1985年1月发布的一号文件，取消了30年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。在这个文件里，“独立经营”、“自负盈亏”、“企业化经营”这些字眼有力地体现了农村金融系统开放搞活的发展方向。
1986年一号文件：《中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署》
———(五)人民银行、农业银行要制定不同区域和产业的信贷政策，支持产业结构调整和农业技术改造。中央去年一号文件对信用社规定的各项政策和国务院有关信用社体制改革的各项规定，应逐项落实。要分别地区适当降低信用社提存准备金比例，不得向信用社下达指令性转存款指标，保证信用社多存多贷。积极发展农村各种保险事业。
解读：1986年1月1日的文件，进一步摆正了农业在国民经济中的地位，强调进一步深化农村改革，强调发展国民经济以农业为基础，必须坚定不移地把它作为一个长期的战略方针。并首次提出因地制宜制定区域、产业信贷政策。
自1986年以后，时隔18年。中央再次从2004年开始，发布关于“三农”政策的中央一号文件。
2004年一号文件：《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》
———(十九)改革和创新农村金融体制。要从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。建立金融机构对农村社区服务的机制，明确县域内各金融机构为“三农”服务的义务。扩大农村贷款利率浮动幅度。进一步完善邮政储蓄的有关政策，加大农村信用社改革的力度，缓解农村资金外流。农业银行等商业银行要创新金融产品和服务方式，拓宽信贷资金支农渠道。农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围。要总结农村信用社改革试点经验，创造条件，在全国逐步推开。继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。
解读：时隔18年，中央一号文件再次以“三农”为主题，与时代发展、金融改革相契合，“创新”、“改革”、“支农”成为这份文件有关农村金融政策的关键词。
2005年一号文件：《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》
———(二十三)推进农村金融改革和创新。要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。抓紧研究制定农村金融总体改革方案。继续深化农村信用社改革，要在完善治理结构、强化约束机制、增强支农服务能力等方面取得成效，进一步发挥其农村金融的主力军作用。抓紧制定县域内各金融机构承担支持“三农”义务的政策措施，明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村经济发展的比例。采取有效办法，引导县及县以下吸收的邮政储蓄资金回流农村。加大政策性金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷款，在完善运行机制基础上强化农业发展银行的支农作用，拓宽业务范围。农业银行要继续发挥支持农业、服务农村的作用。培育竞争性的农村金融市场，有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作。有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。加快落实对农户和农村中小企业实行多种抵押担保形式的有关规定。扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。
解读：2005年1月30日，新的一号文件要求，按照既有的各项政策和规定，推进农村金融各项改革和创新。
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