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中国的国有企业，是国家在资本相对稀缺、劳动力相对丰富的要素禀赋结构下，优先发展资本密集的重工业而内生形成的。同其他的现代企业一样，中国的国有企业也面临着委托代理问题，这是两者之间的共性。但是，中国的国有企业也有它自身的特性——它承担着由政府的发展战略所导致的政策性负担。
政策性负担包括两方面的内容：战略性政策负担和社会性政策负担。战略性政策负
担是指国有企业，尤其是那些大型国有企业在传统的发展战略的指导思想下，投资于不具比较优势的资本相对密集的产业和产业区段所形成的负担。由于这些企业所选择的产业、产业区段和技术是同经济的要素禀赋结构相违背的，它们会在高成本下从事生产，无法获得市场上的正常利润，这些企业便是缺乏“自生能力” 的。而社会性政策负担则是指由于国有企业承担过多的冗员和工人的退休、养老保险以及诸如职工医疗、子女教育等社会性职能所形成的负担。社会性政策性负担同样会增加企业的生产成本，所以这些企业在自由竞争的市场上必然是要亏损的。在存在信息不对称问题的情况下，这些政策性负担便会引发国有企业严重的道德风险和“预算软约束”问题。
现有的国有企业改革方案，无论是最初的放权让利、承包制，还是最近的建立现代企业制度，实际的着眼点都在于改进国有企业的内部治理机制。但是，在国有企业最根本的问题——企业所承担的政策性负担——没有解决的情况下，这些着眼于改进内部治理机制的改革方案都将无功而返，因为这些方案都无法解决国有企业由于承担政策性负担而产生的预算软约束问题。而前苏联和东欧国家的改革经验也告诉我们，简单的私有化并不能解决预算软约束问题。所以，我们认为国有企业改革最为根本的问题，就是国有企业的政策性负担问题。只有消除国有企业的政策性负担，让企业具备自生能力，国有企业改革才有可能取得真正意义上的成功。（作者：北京大学中国经济研究中心林毅夫李志赟，摘自：光明观察）
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