新农村建设样本：四位一体模式的临沧实践

　　21世纪经济报道

　　前 言

　　2006年2月，中央发布《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，这已是2004年以来中国连续第三个以农业、农村和农民为主题的中央“一号文件”。新农村 建设正式起步开局。

　　多年来，货币资金供应短缺现象一直困扰着中国农村经济的发展。银行过度集中于城市、因信息不对称不愿贷款给农户，国家财政的支持力度有限、粥少僧多。农民的增收、农村的发展受到资金短缺的桎梏，甚至部分贫穷地区出现了资金荒漠化。而众所周知，货币是市场经济发展的“第一推动力”。推进新农村建设，这个瓶颈势必突破。

　　鉴于此，北京大学的林毅夫教授、亚州开发银行的汤敏博士提出了“四位一体”模式，试图为解决农村资金问题、延长农业产业链提供一条新路。

　　所谓“四位一体”，即“龙头企业+银行+担保公司+农户”。由龙头企业联合起来成立具有独立法人资格的商业性担保公司；银行根据龙头企业建立高产、高效、优质农产品原料基地的需要，将贷款发放给相关农户；然后由龙头企业用收购农产品的价款归还银行贷款；担保公司对银行向农户贷款的安全提供担保。

　　目前，云南省临沧地区正在进行“四位一体”模式试点。那么这种模式的成效如何？是否可以在全国范围内普遍推广？中共中央党校经济学部的徐祥临和石霞两位教授通过实地调研，在肯定“四位一体”的同时，也提出了质疑。企业是否可以低成本的掌握农户全部信息？农户能否承受利息以及担保费等贷款成本？龙头企业成立担保公司是否存在风险？

　　就此，“四位一体”的提出者之一、北京大学

中国经济研究中心主任林毅夫，国家发改委农业司司长高俊才，农业部发展计划司副司长邓庆海，

财政部农业司综合处处长张岩松，国家民委经济发展司副司长乐长虹，国务院西部办农林组组长秦玉才，国家开发银行评审三局副局长谭波，财政部财政科学研究所所长贾康，国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河，云南龙润集团董事长焦家良，展开激辩，是为本期“天下论衡”。

　　本报记者 刘 巍 李振华

　　北京报道

　　临沧案例

　　徐祥临：我们这次关于建设社会主义新农村问题的研究，是以云南省临沧市推进三村建设工程为例。临沧地区位处云南省西南部，与缅甸接壤，是一个多民族聚居区，而且从解放前的原始社会一步跨入社会主义社会。目前，临沧与全国一般经济水平比仍然落后，第一产业的比重占到30%。鉴于以上几个特点，临沧地区在建设社会主义新农村方面有典型意义，与新农村需要重点解决的边疆地区、落后地区、农业区等有很多共同点。

　　石霞：临沧地区正推行三村工程，即以生态村发展为基础、以文明村发展为动力、以小康村发展为目标。具体落实时，当地又提出反弹琵琶的思路——农民增收应该从龙头企业做起，农村发展应该从城市做起，欠发达地区发展应该从发达地区做起。在这个思想指导下，当地政府主要抓三件大事：一是培育激励，抓龙头建设。二是大力发展小城镇，发展县城和临沧市，加快城市化速度。三是大力招商引资。在调研的基础上，将其取得的成效总结如下。

　　第一，农民收入增长较快。从2003年，当地政府选择了100个行政村作为三村工程试点。试点村实施两年以来，农民纯收入每年平均增长16%以上，高于全市农民纯收入增幅6.5个百分点。2005年农民纯收入比2004年增长237亿。

　　第二，建立了一套农业产业化链条。临沧是以山区经济作业、林果作物为基础的农业地区，他们根据自己的情况及山地状况发展了经济林作业。当地人将其称为三片叶子。第一片叶子是泡核桃，发展以泡核桃基地为基础的农业产业化链条；第二片是茶叶，以龙润集团为代表；第三片叶子是甘蔗，以甘蔗基地为基础，以糖厂为龙头，建立了甘蔗产业化链条。这两年糖、茶的价格好，所以农民收入增长较快。

　　第三，临沧市委、市政府用各种方法盘活区内已有资金。盘活的资金主要分四块：中央政府的扶贫资金、本地财政、融通信用社的资金以及吸引农民和企业的资金。当地政府将这四块资金聚集起来，并在其范围内进行调整。一是把中央政府给的各种专项资金打包，在用途不变的基础上进行统一统筹管理，比如沼气池的补贴。二是集中投资地。三是就地打滚，本级财政出钱作为贴息，帮助农民从信用社贷款。他们总结出一个经验，用政府的钱做引导，起到四两拨千金的作用。两年以来，投入三村工程的钱有6.8亿，政府投1.34亿元，其余5亿多都是农民和企业投入的。

　　第四，信息传递速度比以前加快。因为临沧是山区，信息沟通非常不便，为此，在三村工程的建设中，特别提出要建立一个集党员学习、农民科普、信息传递为一体的电教网络体系。

　　第五，建立特色鲜明、民风和谐的新村庄。这一地区是少数民族聚集区，民族比较多。如何处理好民族之间的建设，建立和谐的乡村氛围，同时又保持民族特色？临沧市委市政府提出，农村要像农村，城市要像城市。建筑上要保持农村特色，民族特色。

　　从两年的实施来看，三村工程的试点村确实有了巨大的变化。但也遇到了很多问题。比如临沧市委书记向我们提出，现在大多数农民主要以签订合同的方式获得土地经营权，但合同不能用以抵押。因此，我们在一些村镇进行了尝试，要求农业部门、土地部门、城建部门向农民发放宅基地使用证，林权证，并允许农民用这两证向银行抵押获得贷款。这样，银行放心，老百姓也能获得资金。此外，还有土地经营权证。这些都需要相应的政策支持。

　　焦家良：推进社会主义新农村建设，说一千，道一万，最后的落脚点就在一个“钱”字。目前农民除自有资金外，只有两个筹资渠道——财政拨款和银行贷款。财政拨款不可能拨到千家万户。而又因我国信用体系不完善、信息不对称，资金向发达地区集中，导致银行基本都撤往城市。总之，一部分贫穷地区出现了资金荒漠化现象。

　　北京大学的林毅夫教授和亚洲开发银行的汤敏博士提出了“四位一体”模式，即由龙头企业及其成立的担保公司，再加上银行和农户。我在临沧走访了3100家农户，跟22个县的县长和书记进行了交流，普遍认为“四位一体”的模式可行。即便是农民不进行贷款，龙头企业也需要给相关农户提供种苗，相当于现金。而且农民背负一点债务会更勤劳、更努力。而且把资金贷给农民，还可以改善农民存款和贷款不相交的现状。目前中国农民的存款将近5000亿，但这笔钱基本都是城市人在使用。

　　至于有观点认为龙头企业成立担保公司存在风险，其实龙头企业对农户的信息是可以完全掌握的。我们龙润集团在临沧有165万茶农，基本可以掌握每一家农户有多少茶园、养了几头猪、养了几头牛。因此，由龙头企业成立担保公司，相当于银行把信息不对称的部分外包给了担保公司。而担保公司不用担心农户还不起钱，因为农户本身就给集团交原料，某种程度上讲，可以视为现金。贫困地区的农户对信息的珍惜度比城市人强。那片土地是农户的唯一，他们没有退路，不可能像城市人那样容易迁移到别的城市；而且很多时候村里的几户或者整个村委会下属农户进行联保，有连带责任。根据我们的调查，很多地区的小额贷款百分之百能够归还，偶有不可抗因素，比如说疾病，但很少。

　　这些年，一直提将企业+农户+市场的产业链延长，但实际上却始终没有突破。如果这个模式能够运行下去，应该说是真正解决了农民造血机能。目前我们公司已经按照 “四位一体”模式开始了前期工作，遇到的难题就是缺少氛围。比如我们在接触国家开发行或农行时，无论是基层还是省一级都表示赞同和支持，但因为整个氛围没有出来，具体实施起来都处于一种观望阶段。如果能够从上层把思路理清，再往下指导，实施起来会容易得多。

　　农民能否承受得了这9%

　　徐祥临：我们分析了“四位一体”模式正常运作所需的四个前提，认为其确实存在一定风险，有关政策决策部门的担心也是有道理的。第一，企业可以掌握充分信息，解决银行因信息不对称而不给农户贷款的担忧。第二，这些龙头企业搞产业化经营、有订单，收集信息的成本低于银行。第三，这个模式认为农户能够承受利息以及担保费这种贷款成本，这也是一个前提。第四，龙头企业应该合理的规避市场风险。只有龙头企业自身做大，把产品卖出去，农户才能有收入，才能还款。所以龙头企业能够规避市场风险，应该说是一种前提性的判断。

　　从农民能够承担利息加担保费这一点看，恐怕还有问题。我们在调研中发现农户对于政策性贷款3%-4%的利息很高兴，5%-6%的利息能够承受，而对于现在临沧地区高利贷以外正常金融渠道贷款，比如信用社贷款最高9%，农户则觉得难以承受。按照林教授的设想，贷款利息，比如6%，再加上贷款利息的一半作为担保费，就是9%，我们认为农民对这种贷款利息加担保费的承受能力有限。所以我们建议，如果运行“四位一体”模式，国家对于利息、尤其是担保费能不能给予补贴。

　　林毅夫：根据我们调查，农民的资金回报率一般很高，可达到30%-40%。在这种状况下，支付10%左右的利息，农民应该可以承担。

　　谭波：现在地下金融比较严重。我在和世界开发银行一起合作中国微贷款项目，目前在浙江台州和内蒙古的包头进行了两个试点，投放了200多万，约50个客户，平均利率为13%-18%。也就是说在地下金融量很大的情况下，不排除农户可能会接受较高利率这个现实。

　　根据在对微贷款业务，以及对农村将来要实行只贷不存机构的理解，商业可持续性应该是一个基本原则。尽管政府可以进行贴息，或者进行支持，但是如果完全靠政府支持来发展，对银行、担保公司来讲可能都会遗留很多问题。

　　高俊才：这个案例接下来应该用几个标准来衡量。首先是时间标准，时间是检验真理唯一的标准。再就是群众标准，当地老百姓认为这个模式怎么样。关于“四位一体”的优点，我也非常赞同。但我很担心刚才徐祥临教授提的问题，就是农民能否承担贷款成本。除利息外，更重要的是效益。这个模式一定要有好的产业和好的企业，包括企业的素质和经营状况。企业愿意为老百姓服务，且本身效益要好的，要两点具备。

　　合作经济模式

　　石霞：从我们在山西、河北、湖南、河南、云南等几个地方的调研来看，龙头企业对农户的信息和现金流只是部分掌握。以临沧为例，农户收入基本有四种来源，茶产业只是其中一种。农户在种茶之外还种核桃。而且维持家庭生活用，要养十头猪以上。此外还有打工收入。所以龙头企业要了解农户全部信息是有困难的。此外，龙头企业收集农户信息的成本并不低。根据调研，很多龙头企业都深深感到，由他们和农民直接打交道很困难，交易成本非常高。而且现在农户借、还贷中的信用行为，不完全是一种经济行为。

　　鉴于以上原因，成立合作经济组织是这个产业化链条中一个非常重要的环节。第一，它可以利用地缘、亲缘、血缘等优势，解决龙头企业的收集成本贵，收集信息有限的缺陷。合作经济组织是一个内部组织，同时又是一个社区组织，所以掌握信息比较全面。第二，它既是信息相关者又是利益相关者。第三，合作经济组织的成员整天在一起，可以全程监控。我们采访过耿马糖厂等三家龙头企业，他们共同讲到一点，就是希望有合作经济组织，否则企业感觉到压力非常大。

　　张岩松：我们做过调研，龙头企业对农民增收起着非常重要的作用，但是在整个经济运行当中，农民和企业缺乏平等的话语权。所以这两年中央财政设立一笔资金，就是支持农民专业合作经济组织，要求必须是农民兴办，农民管理，农民受益。现在农民专业合作经济组织法也将送交全国人大常委会审读。政府对专业合作组织还有一些其他方面的政策，所以在这个链条里面加入专业合作组织，对农民增收，包括对龙头企业本身的发展都有好处的。

　　高俊才：从对一些社会主义国家和发展中国家的考察看，农业要想有出路首先要把农民组织起来。要是小生产面对大市场，散而小的群体面对强而大的企业竞争，是不公平的。今后应该把不对称变成对称，这就需要加一个环，即协会。有些地方实行公司+协会+农户也取得了成功，比如四川。我认为公司+协会+农户+贴息也是四位一体，这样把政府和农民、企业融为一体，就是市场体制和政府宏观调控双归制。要解决多用贷款，贴息实行差别利率是一个比较好的办法，政府给农民贷款用贴息或者这块利息由非农用户承担，这样才能体现公共财政向农民转移支付、工业反哺农业。而且采用贴息，意味着政府也分担部分风险，对农户、企业、担保公司以及银行都有好处。

　　林毅夫：“四位一体”模式要成功一定要是在现有基础上，对所有参与者都带来好处。我认为这个可能性还是有的。在现在物流、信息流中，金融上非常有用的信息却没有被充分利用，即龙头企业，尤其是跟农民非常紧密结合在一起，有基地、有技术源，基本上可能每天要跟农民打交道的的龙头企业所掌握的农户信息。当然这个了解并不是全面的了解，但是跟任何现有组织形式来比，都是很大的一块信息源，对金融非常重要。另外，与农户相比，龙头企业在生产销售、控制风险上有很大的执行能力，这个能力没有被利用。我们正是在这两个非常有价值的信息和执行能力没有被充分利用的基础上，提出这个模式。

　　马晓河：对这个模式，我想提三个注意事项。首先，以私权进行抵押，无论是尚未出台的《物权法》，还是现有的法律都没有提供法律依据。一旦出现纠纷，法律上不会保护农民。其次，“四位一体”模式是通过互相分散贷款成本，理论上是对的，但是在实践中有可能因产业链的延伸出现风险。因为这种模式有可能会出现搭车现象，无论最终还款给企业还是银行，农民有可能存在“天塌了还有大个子先顶住”的思想。而且收购农产品时，会出现企业和农户之间的纠纷，进而导致还款纠纷。第三，新农村建设单靠企业解决，恐怕是小马拉大车。西部地区最大一个问题是公共设施差，公共服务落后，所以企业跟农民打交道时，外部的硬件和软件交易成本都比东部高。

　　担保公司的诞生

　　徐祥临：“四位一体”模式的前提之一是龙头企业能够规避市场风险，这在供求关系正常的情况下应该可以做到，但农产品需求比较低，且供求关系稍微变化就可能导致价格大涨大跌。因此，我们建议能不能由企业、农民、政府共同组建一个风险基金，在担保公司之外发挥再担保作用。在发达国家发展商品性农业的过程中，政府在金融、财政方面对农产品的市场风险都要给予一定承担，对农民生产性贷款实行优惠政策。

　　林毅夫：如果农民自己去卖产品要直接面对市场风险，跟“四位一体”模式相比，有龙头企业这样一个中介的环节，产品能进入的市场更大。通常而言，市场越大，风险就越小。目前不少龙头企业，为农户提供种苗、化肥，等产品收回后才扣回货款。也就是说龙头企业实际上用自己的流动资金，一对一的向农户进行贷款。如果能够成立一个担保公司，按担保法的规定，担保公司有一元钱的本金存放在银行，就可以担保5-10元的贷款。

　　谭波：在这种模式中，银行对自己风险的控制，只能依托于担保公司。但根据我在河南省具体操作经验看，这类刚刚成立的担保公司的担保倍数是非常小，龙头企业对担保公司注资多少取决于企业实力，如果企业实力本身不够，即便建立担保公司进行担保，放大倍数肯定也是有限的。

　　现在市以下的担保公司有两类，政府主导群和企业主导群。我在河南时，当地国家开发银行注资成立一个中介机构，然后中介机构再以资本金的形式注入担保公司，从而壮大了担保公司的实力。目前开发银行对农业的贷款，最主要的形式是“两台一组”，两台指借款平台和担保平台，组是信用协会。开发银行这种模式是想集中企业信用、政府信用、银行信用和信用协会四方面优势。

　　邓庆海：担保公司的出现，尤其在农村经济这一块担保公司的出现，是社会主义农村发展的必然过程。之所以现在没有出现这类担保公司，是因为农村专业合作经济组织已经起到类似作用。但随着经济的发展，出现专业化担保是必然的。但“四位一体”模式的现实性怎么样？可能值得商榷。

　　把农民这个弱势群体强行拉入资本循环里，是真正解决农民扩大再生产的需要吗？笼统的讲，农村需求资金是千真万确的，但是农村需要的资金要做什么？根据我们的调查，更重要的是社会事业，而社会事业这一块投资主体应该是政府。“四位一体”里的担保公司由龙头企业组建，而前提条件之一就是要求信息对称，但农民的生活支出、收入来源都是多元化的，因此这种对称是相对的，是有条件的。这也就决定了所谓“四位一体”模式的普遍性。

　　秦玉才：由企业出资建立担保公司，目前从国家政策层面上还没有解决，应该要研究政策性担保公司如何介入。要逐步建立和完善中央银行宏观调控下农村金融服务体系，增加农村金融供给总量，建立抑制资金流出农村的有效基金。金融监管机构应明确规定现有各金融机构向农业放贷的比例，特别是政策性银行的放贷比例，并将现有金融机构支农业绩纳入考核范围。最后，要解决农业的资金问题，政府扮演重要角色。内蒙古近几年发展龙头企业，每年拿出一个亿贴给农业产业化的龙头企业。

　　贾康：首先要肯定由龙头企业出资组建，或者联合其他企业一起成立担保公司。在此之前，各种设想始终围绕政策性金融里，政府应该怎么样发挥作用。于是1990年代前期，在中央级成立政策性担保机构，此后各地纷纷仿效。但很快出现担保机构的两难，如果继续延续设立时发挥政策性担保作用，担保机构很快会碰到资金萎缩问题。在企业层面上自己成立一个担保公司，实际上是商业性担保唱主角，使资金流整个转起来，这是“四位一体”的重要创造。

　　但“四位一体”运行起来，和由财政出资建立政策性担保是否会碰到类似问题？如果市场环境比较好，风险不集中发生，完全可能按照这样的环流运行。但一旦出现较多的市场风险时，有没有可能打断这个流程？这必须要考虑。我个人认为，要在四位一体框架里面再引入上级转移支付和本级财政力量。而且除了贴息之外，是不是要专业政策性担保公司的介入，“四位一体”有没有可能进一步扩展到“五位一体”？贴息是更直接、便利、成本低的方式，但是在市场经济环境下很可能形成一个寻租交易的兴奋点。加入政策性担保公司的力量，可能避免寻租的负面效应，也有利于和龙头企业建立的担保企业对接，形成长效决策机制和公民监督机制。

　　简要归结，无论“四位一体”还是“五位一体”，都要积极探索所有参与者的风险共担机制。如果风险主要由财政承担，则现在大量地方财政的实力达不到。但要把风险压给龙头企业，则企业风险过高。政策性担保加入，可以把这种风险更均匀分散开，形成风险公担机制，可能更有利于反哺农业的资金环流。

　　张岩松：这几年财政向农村投入在不断的增加，但多用于社会事业发展，而用于生产的比重在下降，这是符合公共发展的一个基本原则和一本趋向。目前政府用于产业化的主要有四项资金：一是中央财政和地方财政安排的专项资金，但资金量比较小。二是现在农业综合开发资金里用于龙头企业的。中央财政今年105亿的农业综合开发资金中，30%是用在农业产业化和龙头企业。三是预算内的基建投资里有一块用于高新企业和农产品精深加工上。四是扶贫资金里有一块用于贫困地区的农业产业化发展。但政府给予的支持只是引资，多是规模比较小的补助。现在要做的是如何把来自于不同渠道的资金集中到一些重点领域，真正发挥政府投资的作用。

　　关于贴息和保险的问题，从去年开始政策做出了一些调整。除了对龙头企业技术培训、良种引进等给予一定支持外，同时放宽了中央财政补助给企业的资金的使用政策。另外，到去年年底，农业保险在九个地区试行，虽然保险公司的赔付能力、风险承担能力还比较弱，但是对农业保险的工作必须要推进，因为它是企业和农户避免市场和自然双重风险最后的屏障。

　　关键是龙头

　　秦玉才：刚才龙润集团介绍的这种产业化的模式，是在家庭承包经营基础上以市场为导向，依靠龙头企业的带动，把千家万户，把农民产前、产中、产后各个环节连接起来，实现生产加工一体化。我觉得这是一种新型的农业经济形式，其好处有以下几点。第一，它是经营体制的创新，把家庭承包经营和农业产业化经营结合起来，通过公司加农户，或者工厂加基地，还有公司加专业合作经济组织，或者中介组织加农户，把千家万户与大市场对接，形成小农户大基地，小规模大群众的生产格局。第二，效益显著。我国农业经济效益相对比较低，最重要的原因就是农产品的生产链条短，附加值低。临沧这个案例中，由于龙润集团等集团介入，农民年增收10%以上，可见效益非常显著。第三，组织化经营高，产业化经营以农产品为媒介，把农户与市场联合起来。一方面提高了土地规模经营的集中度，另一方面提高了农民进入市场化的组织程度、农业市场化的程度。第四，可以发挥资源优势，区位优势，形成规模生产。

　　林毅夫：这个模式能否成功，关键是龙头企业是否有经营能力，而且有扩大激励的意愿。我国一再要求信用社、农业银行、国家开发银行等必须支持农业发展，但钱放不下去，因为银行、信用社现在多是商业经营，农户贷款的规模小，单位贷款资金处理成本高；而且他们对农户的信息基本上没有多少收集手段，收集成本特别高；再加上农户区大部分的东西都不能作为抵押，这种状况下，银行、信用社不愿意把钱放下去是有道理的。但是如果有这个龙头企业担保，银行的风险、交易成本就大大降低，这样银行、信用社既符合国家政策要求，又增加一个非常好的客户。当然，如果能够由国家对龙头企业、担保公司的业务进行再担保，可以进一步降低风险。总之，这个模式必是完全在市场的规格之下设计，就是说即使没有优惠政策，也能靠自身能力发展，这是第一个原则。

　　第二个原则，虽然完全按照市场运行的机制来设计，是不需要扶植的，但在目前我国已经进入到以工补农、以城带乡的阶段，能够更多争取到国家的优惠政策，对快速增加农民收入、建设新农村有帮助。所以我建议，先按照市场经济的原则来设计，然后再来争取政府的贷款，有优惠当然更好。

　　谭波：如果企业能够在市场打开销路，“四为一体”模式就可能运行；如果企业不能打开市场，这个模式就行不通。对于龙头企业的判断，是企业的判断，也是银行的判断。

　　乐长虹：不管几位一体，龙头企业的作用是最重要的。但这个龙头企业准入条件和资格是不是要有一点界定，不是什么企业都可以当龙头。第三，这种模式再好，也离不开政府的介入，政府应该在各个方面包括专项资金的投入，配套的产业结构调整，基地建设，包括人员培训方面，多给予支持和配合。最后，建议先搞一些试点，取得成功以后再推广。可以选择一些不同经济类型的地区做试点，比如牧区。这个模式是在有资源，可以开发的情况下，但现在很多牧区处于限制开发和禁止开发，一草一木都不能动，这些地方该怎么办？所以建设新农村更多的是要建立补偿机制。

　　马晓河：中国目前的经济发展已经从过去双缺口进入到双过剩阶段，中国缺的不是资金，而是制度。一方面宏观政策缺位，导致资金从农村流向城市，而在这种情况下，国家又没有进行反调节。另一方面，微观组织发育不良。因此，我认为国有

商业银行、政策性银行有责任支持农业产业开发。此外，国家开发行等政策性银行，应该在农村公共基础设施建设方面有所作为，以降低企业在落后地区的外部成本。

　　第二，一号文件规定，允许建立农民的互助组织，第25条中有一段鼓励成立社区金融组织，允许私人和企业参股，这也是今年一号文件里一个最大的亮点。而且按照国家的规定，其利率可以是现有贷款利率的两倍。既然政策允许，企业能不能自己成立一个小额贷款组织。企业要把眼球向政策上靠。

　　第三，现在政府重视“三农”，所以各个部门都制定了相关的优惠政策，企业应该借助政府力量，争取一些政策支持。

　　林毅夫：今天的讨论形成了一个共识，即运行“四位一体”模式关键是龙头企业。这个企业本身必须要有一定的经营历史，并证明其经营能力强，发展前景好，而且需要扩大基地、增加农户，但是农户由于资金的限制没有办法参加，这样的龙头企业才适合“四位一体”模式。另外，这个龙头企业要经常跟农户打交道，而不是一年到头只在产品收购时来一次。如果这两点选择好，我想不管是产业风险、信用风险还是银行风险，都会小得多。