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本报记者 何谦 北京报道
起草逾两年的《反洗钱法》草案，已确定将在本月提交全国人大常委会进行初审。
“我们正在做最后的准备工作，除了个别措辞，具体的制度设计已不会再变。”上周，全国人大财经委预算工委一位负责法案起草的人士向本报记者证实。
据悉，草案中备受关注的涉及中国反洗钱监管体制与机构调整的内容，依然维持了之前征求意见稿的设计，即：在洗钱信息的资金监测方面，将不再区分本外币分开管理，而改由反洗钱行政主管部门(即央行)统一负责。具体而言，是指目前分散在央行与外管局的反洗钱监管职能，将由央行的信息分析中心统一负责收集、分析和报告。
而据记者了解，早在此之前，一些地方省市已经开始或完成了辖内反洗钱相关机构的整合，将原先下属外管局的反洗钱职能划归央行下属的分行。央行一位相关人士上周也向记者证实，央行在去年底的行务会议上就已确定，将在今年实行反洗钱监控工作的“本外币合并管理”。
据此，从中央到地方，中国的反洗钱监管机构将在今年完成整合：原先属于外管局的反洗钱职能都将并入同级人民银行。
“很显然，这是央行力促《反洗钱法》出台的配套动作之一，将有助于中国反洗钱监管体制的进一步完善。”张起淮律师说。张是中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员、反洗钱专家，但他认为，即便这样调整之后，中国的反洗钱监管体制与国外相比仍有差距。
反洗钱“三驾马车”合二
3月29日，中国人民银行甘肃省分行一位反洗钱官员向记者透露，该行正酝酿将其支付处下属的反洗钱科升格为反洗钱处，同时将同级外管局外汇检查处下属的反洗钱科并入其中。据其介绍，上述合并在云南、深圳等地已经完成。
此前，根据相关法规，本外币的反洗钱监控权分别由央行和外管局分别行使。同时，央行内部还分设反洗钱局与反洗钱信息中心。
这就使得中国的反洗钱监控体系，事实上形成了央行反洗钱局、外管局反洗钱处、央行反洗钱监测分析中心，三者共同监管的“三套马车模式”。但该模式导致了具体工作中的诸多问题。
首要的问题在于多头领导。由于这三个机构都分别向金融机构下发有关反洗钱工作的各种统计报送表格，往往使反洗钱报告主体无所适从。
“这三个部门都向我们要符合要求的不同数据，工作量很大，真觉得头痛。”一位商业银行负责向反洗钱检测机构上报大额可疑交易数据的人士说。
而更关键的问题在于，这种体制造成了反洗钱报告主体进行“防卫性”报送，即：重数量不重质量，大额交易报告多，可疑交易报告少。
反洗钱监测中心一位人士向记者指出，这是因为央行反洗钱局并不直接接收和深入分析数据，对各机构报送信息质量与合规性的评估和违规检查只能凭报送数量和个案抽查。这样一来，对报送机构工作成效的评估就难以做到完整和全面。
“其结果必然是，报送机构为了避免担上反洗钱不力的帽子，就多多上报大额交易。但这样重数量不重质量的‘防卫性’报送，却给FIU造成不必要的工作压力。”该人士表示。
据悉，去年9月国际货币基金组织技术援助评估小组亦对上述“三驾马车”式的反洗钱工作机制提出了批评。
于是，在去年8月《反洗钱法》的初稿中，就确定反洗钱监管体制将不再区分本外币，而实行统一管理。
“这(本外币合并)将有利于减少洗钱的渠道，打开人民币和外汇洗钱之间的信息壁垒，会使洗钱信息更加及时和完整。”张起淮说。
“三合二”到“二合一”？
不过，上述将本外币合并起来管理的努力可能仍嫌不够。
有专家认为，中国应设立一个相对独立的金融情报机构，作为国家反洗钱体系的核心和枢纽。但从最新的法案看，中国反洗钱信息中心作为央行下属的金融情报机构(FIU)，其独立性明显不足，能否成为反洗钱的枢纽因此颇成疑问。
“例如，不能以自己的名义向公安机关移送涉嫌洗钱犯罪线索、不能以自己的名义向有关机关获取为分析大额和可疑交易报告所必须的其他信息等等。”一位了解法案最新进展的法律专家称，反洗钱信息中心在特定事项上缺乏独立性。
央行反洗钱局前局长凌涛在介绍中国反洗钱工作流程时说：“FIU负责接收分析大额和可疑资金交易信息，并将可疑交易报告移交反洗钱局，经反洗钱局调查后决定是否移交司法部门。”
联合国《与犯罪收益有关的洗钱、没收和国际合作示范法》规定：金融情报机构应有财务和预算的自治权以及对属于职责范围之内的事项有独立决策权。
据张起淮介绍，在美国，FinCEN可以调查美国的任何一名官员，其工作人员甚至有私人调查权，“那是一个比目前中国的中纪委权力更大的部门”，他说。
但中国的反洗钱监测分析中心还远没有那样的地位。
央行反洗钱监测中心成立于2004年4月，隶属于央行，性质上属金融情报机构(FIU)，但与国际惯例相比，缺乏足够的权限。
“我们现在的立法还是维持了现状。”据上述参与法案起草的人士透露，在目前的《反洗钱法》草案中，反洗钱信息中心的权力仍然是用列举的方式规定，没有赋予FIU的权力。
按照湖北省检察院副检察长徐汉明的看法，要保障金融情报机构的独立性，最好让其直属于一个新设的反洗钱主管机构，而不是隶属于现有的任何部门。
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