|
全面预算管理自从上个世纪20年代在美国杜邦、通用汽车等公司产生之后，作为一种标准作业程序在很多大企业一直沿用至今，对现代工商企业的成熟与发展起到了重大的推动作用。近年来，全面预算管理作为一种先进的管理方法，也日益受到国家机关和事业单位的重视，一些单位也开始尝试在内部管理中应用全面预算管理机制，实现控制费用支出，降低工作成本，提高资金使用效益，提升工作效率的目的。本文试就审计机关实施全面预算管理的意义、原则、程序和需要注意的问题进行了探索和分析。
一、实施全面预算管理的意义
全面预算管理是一套系统、精细的管理机制，是一种全方位、全过程和全员的整合性管理系统，具有全面控制和约束力。它通过责任中心的划分、目标任务的分解、各阶段资金收支的预测分析等手段，合理分配单位的人、财、物等资源，并与相应的绩效管理配合，在协助单位实现既定工作目标的同时，达到控制费用支出、提高资金使用效益的目的。
对于审计机关来说，配合机关长远工作规划、以年度工作目标为导向、体现全方位要求的全面预算管理模式打破了传统管理模式的约束和局限，构建了一整套全新的管理运行机制。它一方面可以通过预算目标来确定审计工作重点；另一方面与机关内部组织结构和管理运行机制相衔接，通过责任中心的确定、预算指标的分解与落实、预算调整与执行考核，反映审计机关管理层对工作全局的把握和掌控。
全面预算管理作为一种管理机制，通过预算目标的分解、编制、汇总与审核、执行与调整、评价与考核，将在审计机关的规划发展、协调行动、沟通认识、控制行动与激励业绩等方面发挥重要作用。预算的编制和管理表明了在一定期间内审计机关对所有部门、人员的期望和要求，全面预算管理的过程，就是明确任务、发现问题、协调努力、不断改进的过程。因此，预算管理不仅仅是财务管理，而是审计机关整个机构在运转过程中的总协调和配合，任何一个部门或环节上的松怠都将影响全面预算的执行，进而可能影响到审计工作的正常有序开展。
作为一种先进的管理理念和管理技术，在审计机关推行全面预算管理将对把握全局，有效调动和分配资源，突出审计工作重点等具有十分重要的意义。通过全面预算实现前瞻性管理，审计机关就能够在资源高效整合的基础上，实现削减不当经费开支、确保重点审计项目、有效控制审计成本、全面提升审计效率，不断提高审计工作水平，进而推动审计工作的科学、有序开展。
二、全面预算管理的特点
凡事预则立，不预则废。作为一种先进的管理机制，全面预算管理可以在审计资源整合和管理中发挥至关重要的作用。同一般的财务预算有所不同，全面预算是将审计机关的人力、物力和财力资源进行最优化配置，以实现审计工作成果最大化为根本目标。全面预算管理的核心在于“全面”两字上，它具有全员、全额、全程的特点。
“全员”是指预算制订过程的全员发动，它包括两层含义，一层是指“预算目标”的层层分解，根据项目组织安排情况预算到人，让每一个参与者学会算账，树立“成本”、“效益”意识。“全员”的另一层含义是审计资源在机关各部门之间的一个协调和科学配置的过程。通过各职能部门和业务部门对预算编制过程的参与，把各部门的工作计划和审计资源通过透明的程序进行配比，从而可以分清“轻重缓急”，达到资源的有效配置和利用。
“全额”是指预算金额的总体性，不仅包括公用经费预算，更重要的是包括审计业务预算和收入预算。审计机关的预算管理不仅涉及公用经费和业务经费等支出也涉及预算拨款等收入，只有全面考虑，才能将资源的使用与相关活动结合起来以达到有效控制，保证目标实现。
“全程”是指预算管理流程的全程化，即预算管理不能仅停留在预算指标的下达、预算的编制和汇总上，更重要的是要通过预算的执行和监控、分析和调整、考核与评价，真正发挥预算管理的权威性和对审计工作的指导作用。这就要求预算管理和财务系统密切配合，财务核算过程同时也就是预算的执行过程，预算执行过程中的任何反常现象都应该通过财务核算系统地体现出来，通过预算的预警制度，及时发现和解决预算执行过程中出现的问题，并通过预算的考核和评价制度，有效地激励审计工作按照预期的计划顺利进行。
三、推行全面预算管理应坚持的原则
（一）过程控制原则。全面预算管理是更为精细的财务管理和控制方法，它强调全过程控制，单靠财务部门和财务人员是不够的，需要从全面系统的观点进一步调整机关内部财务和审计业务管理程序，需要机关全员的共同参与和积极支持。
（二）效率优先原则。在实施全面预算管理过程中，注重效率，讲求实效。对经费支出的控制，要确保重点部门、重点项目的实际需要，不能影响重大审计工作任务的完成。
（三）量入为出原则。以收入为起点，以收定支，综合考虑机关内部各部门实际需要，平衡各处室的不同需求，编制兼顾全局和部门的综合预算。
（四）权责明确原则。各责任中心严格按照预算规定开支，预算的实施要层层分解，分级负责，落实责任，严格考核。
四、实施全面预算管理的操作程序
（一）建立组织机构。实行全面预算管理，必须建立预算管理机构，由这个机构负责组织有关人员对预算进行总体预测，审查、研究、协调各种预算事项。其主要职责包括：组织有关人员对预算进行总体分析预测；审查各处室编制的预算草案及整体预算方案；在预算编制、执行过程中发现处室间有彼此抵触现象时，予以必要的协调；下达经过审查的正式预算等。一般来说，审计机关一把手应为预算领导小组的总负责人，办公室、人事处、服务中心、党委等部门为预算小组成员。
（二）细化预算支出项目，确定费用支出明细。在全面预算实施之前，必须对预算支出项目进行细化，将预算支出项目细化到具体的支出内容，如审计业务经费中的同城、异地外勤工作经费，城市间往返交通费用、加班补助费用等，公用经费中的办公用品数额、单价等，测算出费用支出的明细情况，并据此编制预算。
（三）划分责任中心，明确权责关系。实施全面预算管理，必须明确收入责任中心和费用控制责任中心，这两个中心的职能是：收入责任中心负责编制收入预算，要尽可能地确保各项收入的完成。收入是支出的基础，审计机关的收入一般分为两块，一块是财政拨款，由上级统一拨付，自主能力较弱；另一块是后勤部门的管理服务收入，这一部分的收入预期目标要适当，既不能过高，又不能过低，尽量符合工作实际。费用控制责任中心既为各相关处室，具体负责编制和执行本处室的预算。编制的预算应包括该处室所有的支出，没有预算的不能支出。
（四）根据工作部署情况，通过“二上二下”确定支出预算。根据确定的年度工作任务，在项目和部门之间进行任务分解，并按照审计任务情况确定预算。一个好的预算，不是依据实际报表进行简单的数字调整，也不是凭空想像的数字安排，而应是以科学的预测和切合实际的审计计划和实施方案为基础，经过多次上下往返讨论而决定的，一般来说各项费用支出的预算应经过“二上二下”程序，最后经预算领导小组审核通过后下达执行。
（五）预算的执行与调整。预算的执行和调整是全年预算管理的核心内容。预算的执行是各处室落实各项管理措施，并按照预算要求有计划地完成工作任务的过程。预算执行应对以下环节进行控制：一是强化资金管理，严格控制预算资金的支付，预防超支风险。二是对于预算内的资金拨付，按照授权审批程序执行。三是对于预算外的支出，按照全面预算管理制度根据各种情况履行不同的审批程序，先批准，后执行。预算执行过程中，一般不予调整，但因发生了不可预见事项，致使预算编制基础发生变化，或者影响工作目标实现的，必须分阶段对预算进行调整。预算调整的基本原则是：1.预算调整事项不能偏离审计机关发展规划和年度工作目标；2.在总预算控制的前提下，经过逐层审批，对预算进行调整；3.预算调整方案应该做到有收有支，收支平衡。预算调整的程序为：1.预算调整的申请，由相关处室向财务主管部门提出预算调整建议；2.财务部门对申请调整项目进行初审、协调和平衡，提出预算调整方案，报预算领导小组审查后报党组或有关会议审批；3.预算调整方案被批准后，由办公室或财务主管部门下达各处室执行。
（六）建立预算管理的预警机制。实施全面预算管理应建立有效的预算预警系统，通过该系统的作用，将非正常工作控制在萌芽之中，减少不必要的浪费和损失。一般而言，审计机关的全面预算管理的预算预警系统应包括三种功能：
预算内事项预警。是指预算内事项在其实际发生额接近预算时出具的预警提示。主要是通过财务核算的实际与预算比较后系统自动发出的警告，提醒有关人员注意预算的执行情况是否将超出预算及决定应该采取何种措施。
超预算事项预警。是指预算内事项在实际工作中，其实际发生数已经或将要超出预算额度时出具的预警提示。主要是通过财务核算的实际与预算比较后系统自动发出的警告，或通过预算管理的授权控制系统发出警告，以提醒有关人员进行必要的判断，并决定相应的预算弥补措施。
预算外事项预警。是指预算方案中没有预计而执行中即将发生某项工作事项时而出具的预警提示。它是通过预算管理中的授权控制系统发生作用的，提醒有关人员按照授权制度进行分析和审核，以决定是否应该发生及如何分配资源。
（七）预算考核。预算的编制仅仅是预算管理的开始，为发挥预算的作用、体现预算管理的权威性，必须对预算执行结果进行跟踪、分析和考核。如果没有以预算为基础的考核，预算就会流于形式，失去控制力。预算考核应该建立与之相配套的绩效考核制度，列入各处室年终综合考核指标当中。
（八）差异分析。每年预算执行完毕后，需要对上一年度预算编制、预算支出项目和项目执行标准进行差异分析，通过差异分析，对预算支出项目和项目执行标准进行调整，使预算支出项目和审计经费支出标准更加符合实际，也使下一年度预算的编制更加准确，形成良性循环。
五、实施全面预算管理过程中应注意的几个问题
（一）全面预算管理是一项复杂的系统工程，审计机关必须从自身实际出发，不断完善预算标准和提高基础管理水平，力求做到全面、系统、科学、先进，同时体现可控制、可考核，实现审计工作高效率和低成本的要求。在推行过程中应分步骤实施，注重实际，不能急于求全与求成。
（二）实施全面预算管理，必须有信息化管理系统支撑。审计机关应依托金审工程，积极开发全面预算管理的软件，不断完善审计业务、财务信息系统，这样才能保证预算编制、控制、分析、调整、考核、评价的实时性和有效性。
（三）全面预算管理应与审计机关管理理念的创新相结合。全面预算管理是一个动态的管理活动，与审计工作的开展和管理紧密结合，通过推行全面预算管理，可以暴露出审计机关在审计管理和工作协调过程中存在的问题，从而推动审计管理理念和组织机构的创新工作，二者相互作用、相辅相成。（作者：审计署驻沈阳特派办刘仲）
（本文内容仅为作者个人观点，不代表任何审计机关和本网站的观点，未经许可，不得转载）
| 
