各地区认真贯彻《意见》进一步深化经济体制改革

　　

　　各地区认真贯彻《意见》进一步深化经济体制改革

　　经济体制综合改革司

　　国务院确定2005年为改革攻坚年，出台了《关于深化2005年经济体制改革的意见》（国发[2005]9号，以下简称《意见》）。为贯彻落实《意见》精神，国家发展改革委召开了全国经济体制改革工作会议，印发了《关于进一步加强发展改革部门经济体制改革工作的意见》（发改经体[2005]610号）。各地党委、政府高度重视，认真贯彻文件和会议精神，进一步加大改革力度，大胆探索、不断创新，许多方面的改革取得了新突破。

　　一、各地改革呈现出新特点

　　（一）改革显现出全面推进的新局面

　　2005年，各地抓住影响经济社会发展的突出矛盾和问题，采取多种有效措施，扎实推进各项改革，取得了重要进展。全国已有28个省免征农业税，原定5年取消农业税的目标预计可提前两年实现；以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的综合改革试点在各地全面展开。粮食流通体制、征地制度和农村金融等方面改革继续深化。各地加快了国有企业重组改造步伐，积极推进现代企业制度建设，国有企业负责人经营业绩考核制度全面推行；大力推进垄断行业和市政公用事业改革，供水、供气、城市垃圾和处理等公用事业特许经营制度基本建立；国资监管体制进一步完善，省级国资监管机构组建完成，83%以上的地市组建了国资监管机构。非公有制经济发展的体制和政策环境进一步优化，国务院出台《关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》（国发[2005]3号）后，近20个省市相继出台了本地区促进非公有制经济发展的实施意见。金融财税价格体制改革不断深化，农信社改革取得新进展，全国省级管理机构基本组建完成；各地积极推进股权分置改革，加快本地区上市公司股改步伐；通过推进扩权强县、乡镇机构改革等，进一步理顺省级以下财政管理体制；水价改革稳步推进，20多省（区、市）出台了调整水价的政策措施；许多地方实施了煤电价格联动方案，东北地区开展了两部制上网电价改革试点。市场体系建设取得新进展，各地进一步完善商品市场，大力发展资本、土地、劳动力等要素市场，继续整顿和规范市场秩序，进一步加快统一开放、竞争有序的现代市场体系建设步伐，在要素市场和社会信用体系建设、行业协会改革等方面进行了有益的探索并取得积极进展。同时，科教文卫、就业收入分配合社会保障及对外开放等体制改革也有了新进展。各项改革的顺利推进，有力地促进了地方经济社会全面发展。

　　（二）普遍把行政管理体制改革放在突出位置

　　根据改革的需要，各地普遍把政府行政管理体制改革放到了突出位置，以转变政府职能为重点，在推进政企分开、完善管理方式、理顺组织机构等方面迈出了新步伐。

　　在转变政府职能方面，北京市海淀区成立了政府公共服务委员会，将承担公共服务职责的29个事业单位划归其管理，推进政事分开、实现管办分离，强化了公共服务和社会管理职能。上海市以管办分离为突破口，在市卫生局、市水务局、市城市交通局等三家单位先行试点，探索出一条加快政府职能转变的新途径。

　　在减少层级、精简机构方面，许多地方结合实际，进行了大胆探索。河北省确定对22个试点县（市）赋予与设区市相同的部分经济和社会管理权限，扩权县（市）在项目建设、招商引资、城市建设、经济发展等方面拥有了更多的自主权。吉林省启动了县域扩权改革，省直51个厅局向县（市）下放和取消、委托的经济管理权限546项，占原管理权限的30%以上。湖北省、安徽省、河南省等地积极推进乡镇机构改革，精简了机构和人员，提高了工作效率，减轻了财政负担。湖北省在全省范围内开展乡镇综合配套改革，重点围绕精简乡镇机构，推行党政干部交叉任职、内设机构合并和人员竞争上岗。安徽省宣城市按照“党政正职‘一人兼’，减少副职；明确职责，分工不重；扩大民主，强化监督；科学管理，依法行政；提高效率，促进发展”的方针，积极推动乡镇领导体制改革，理顺了领导体制，健全了制约监督机制。重庆市启动了新一轮乡镇机构改革，把乡镇划分为一般、较大、特大三个类型，按照“精简、统一、效能”和“分类指导”的原则，综合设置乡镇党政办事机构。

　　在推进政务公开、建立健全科学民主的决策机制方面，黑龙江省制定了《黑龙江省推行县级以上政府机关政务公开工作实施意见》，将打造阳光政府作为改善发展环境、构建和谐社会的重要举措。重庆市建立健全了行政决策听证、政务信息公开、行政机关规范性文件审查、行政首长问责和行政审批违规行为责任追究制度等。安徽省要求县以上各级政府所属具有行政执法职能的部门要提出本部门的执法依据，向有关部门报送审定，并限期在媒体上公布。甘肃省在政府部门普遍推行首问负责制，在省直10个部门进行限时办结制试点，开展企业评议政府部门工作，完善投诉受理制度，实行公务人员“吃卡拿要”举报制度等。福建省试行了行政审批首席代表制，凡涉及面广、与群众利益密切相关的重大事项，决策前都要向社会公示。

　　在完善行政绩效考评体系方面，北京市突破了原有的单一追求经济指标增长的观念，通过综合分析，从经济、社会、资源与环境、行政效能等几方面进行综合考核。南京市推进“万人评议机关”工作，出台了以“人民评判”和目标考核相结合、调动和保护积极性相结合、科学性和公开公正性相结合、重实效和简便易行相结合为原则的《南京市市级机关作风建设综合评价方案》。天津市、广东省、陕西省、福建省等地制定并实施了行政绩效测评规则，积极探索建立以公共服务为取向的政府绩效评估体系及相应的考核、奖惩机制。

　　在加强公务员管理方面，深圳市出台了一系列新举措，包括推行聘任制公务员、设定专业技术职位、颁布施行公务员行为规范等。正在酝酿公务员退休保障体制改革，有望实行以个人贡献和综合情况为基础的退休养老制度。《深圳市公务员行为规范(试行)》正面向社会广泛征求意见，相关配套办法也将陆续出台。江苏省等五省（区）质检机构开展了行政执法类公务员改革试点，试行检验检疫官和质量技术监督官制度。海南省进一步完善党政领导公开选拔、竞争上岗制度，出台了《省委常委会任用重要领导干部投票表决试行办法》，开展了政府雇员制试点。武汉市在全国率先实行公务员退出机制，扩大了政府雇员制和首席专家制试点范围。江苏省按照总额控制、限额包干、节约奖励、超支自负的总体思路，大力推进职务消费改革，公务通信、公务用车、公务接待改革逐步破题。全省1447个乡镇中的 618个已实行公务用车改革，苏南部分县（市、区）直机关公务用车改革试点工作也已启动。

　　（三）着力推进维护人民群众切身利益的改革

　　从建设和谐社会的总要求出发，各地围绕解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，加大了相关改革的力度，特别是加大了医疗卫生体制和社会保障体制改革的力度。

　　在医疗卫生体制改革方面，各地加快了新型农村合作医疗制度的建设步伐，新型农村合作医疗制度试点范围已扩大到641个县。其他方面的探索也在一些地方稳步展开，四川省绵阳市等地正在积极开展城市医疗服务体制改革试点，浙江省率先在全国完成省、市、县三级疾病预防控制机构和卫生监督执法机构改革，江苏省启动了农村卫生服务体系改革，要求每个建制乡镇由政府举办一所社区卫生服务中心，取代建制乡镇卫生院和村卫生室，并要求2006年全省建制乡镇社区卫生服务中心覆盖率达50%以上，2007年这一指标要达到70%以上。

　　在社会保障体制建设方面，全国已有14个省份基本完成国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨，河北、陕西等17个省份出台了关于加快建立健全城乡特困群众社会救助体系的政策，纳入各类社会救助对象总数超过1亿人次，建立农村低保制度的省份已达12个。浙江省率先在全省所有市、县建立了被征地农民社会保障制度，积极开展城乡统一的就业改革试点，率先建立了农村“五保”和城镇“三无”人员集中供养制度。黑龙江省社保试点工作成效明显，实现了基本养老保险省级统筹，已有158.75万人完成了国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险的并轨。此外，一些地区根据当地实际情况，对建立预防建筑企业拖欠工资长效机制进行了积极探索。全国共有16个省（区、市）建立了工资支付保障金制度，多数省（区、市）建立了工资支付监控制度，部分地方正在探索建立以工资支付为主要内容的劳动保障守法诚信制度。

　　河北省、辽宁省、陕西省、广西自治区等12个省（区、市）先后出台了以建立城乡统一户口登记制度为主要内容的改革措施，使农村剩余劳动力能较顺利地向二、三产业转移，农民工的生存环境得到逐步改善。多种改革措施的实施，一定程度上解决了因身份界限造成的就业机会和分配过程不公问题。

　　（四）加大了对改革难点的探索力度

　　各地按照完善的社会主义市场经济体制的要求，从实际出发，加大了对改革难点的探索力度，改革呈现出一些新的亮点。

　　在农村经济体制改革方面，江苏省稳妥推进农村“三大合作”：大力发展农民专业合作经济组织、稳步推进村级集体经济股份合作制改革、积极探索农村土地股份合作制改革。苏南部分发达地区和一些大中城市郊区进行了村级集体经济股份合作制改革探索。积极开展农村土地股份合作改革试点，优化土地资源配置。鼓励农民以土地承包经营权入股，在不改变土地承包权的情况下，将土地承包经营权折价入股，建立农村土地股份合作社。全省已有一半以上的乡镇依托农经机构成立了“农村土地流转服务中心”，市场化的土地流转机制不断创新。浙江省进一步推进农村集体资产股份合作制改革，下发了《关于全省农村经济合作社股份合作制改革的意见》，根据《浙江省统筹城乡发展、推进城乡一体化纲要》精神，正着手开展城乡一体化综合评价，目前已进入模拟测算阶段。

　　在国有企业改革方面，河北省加快推进现代企业制度建设。研究出台了《国有资产监督管理委员会派出董事、监事管理试行办法》，完善企业领导人员聘任制度、加快市场化选拔经营者力度。河南省全力构建国有企业反腐倡廉制度体系，突出监督对象，进一步完善对企业负责人的监督机制；突出监督方式，进一步推进厂务公开民主管理工作；突出监督领域，进一步规范企业产权交易行为;突出监督主体，进一步健全监事会工作制度。江苏省正在探索建立企业经营管理者市场化选拔任用机制，并已在省国信集团、农垦集团进行建立外部董事制度试点，聘请专家担任外部董事。重庆市等地加大力度探索城市公用事业特许经营制度，在公交、供水、污水处理、垃圾收运等地方垄断行业产权制度改革方面迈出实质性步伐。辽宁省、四川省、河南省、山东省等地也全面展开了市政公用事业改革。

　　在金融财税体制改革方面，浙江省出台了小企业贷款风险补偿基金使用试行办法，正在进行中小企业贷款试点。安徽省辖内6家城市商业银行和7家城市信用社联合重组为徽商银行，成为全国第一家由省内地方金融机构重组而成的地方性商业银行。吉林省积极探索农业保险试点，全国第一家农业保险公司——吉林安华农业保险股份有限公司目前运行良好。山西省、贵州省等地进行了民间商业性小额信贷组织试点，山西省成立了首批民间信贷公司。为推进预算管理规范化、制度化，河北省颁发了《河北省省级预算管理规定》，成为全国第一部预算管理方面的地方性法规，使预算管理活动的各个环节都有章可循、有法可依。为加快县域经济发展，吉林省将现行财政体制由省管市、市管县（市）改为省管市、同时管县（市），对省、市、县在财政收入划分、财政支出划分、体制补助、税收返还、专项拨款、转移支付、财政结算等方面的权限作出明确规定和划分。

　　（五）改革的综合配套性明显增强

　　适应改革的系统性、配套性不断增强的新形势、新特点，各地在实践中，更加注重改革的综合配套与整体推进。2005年，全国绝大多数省（区、市）制定了年度改革指导意见，加强了对改革的整体规划，并通过分解任务、明确责任，使改革涉及的相关单位根据指导意见提出的总体要求制定具体的实施方案，改革措施的综合配套性明显增强。同时，许多地方还选择了一些条件较好的地区，正在或准备开展综合配套改革试点。国务院第96次常务会议批准上海浦东新区进行综合配套改革试点后，上海市委、市政府高度重视，周密部署，制定了浦东新区综合配套改革试点总体方案和三年行动计划框架，并建立了市、区协同推进改革试点的工作机制，综合配套改革试点工作正在积极展开。天津滨海新区、深圳市等地已制定了比较完善的综合配套改革试点的整体方案。江苏、北京、浙江、江西、湖北、湖南等地也正在进行有关综合配套改革试点的相关准备工作。

　　二、各地推进改革的主要做法

　　2005年，各地在推进改革工作方面有所创新并实现了突破。很多地方党委、政府高度重视改革，发展改革部门统筹协调、总体指导改革的职能进一步明确和强化，逐步建立健全协调推进改革的工作机制，进一步落实改革责任，推进改革的力度大大增强。

　　（一）领导重视，周密安排

　　许多地方党委、政府及其主要负责同志高度重视改革，把改革工作放到了突出重要的位置上。

　　北京市召开市委常委会，专门听取改革工作汇报，讨论年度改革指导意见。市委、市政府印发了《关于北京市2005年深化经济体制改革的意见》，明确由11位市委、市政府领导同志分别牵头负责6个方面21项重点改革任务。上海市委、市政府主要领导亲自挂帅推进改革工作，多次召开市委书记办公会和市委常委会，研究部署全市改革工作，并责成市发展改革委通盘考虑和统筹协调全市改革工作，做到总体规划、规范程序、积极参与、精心指导、加强评估。河北省政府主要领导多次就推进改革工作作出重要批示，并在“省政府党组保持共产党员先进性教育活动整改方案”中，把“不断深化各项改革”作为下大力抓好的八个重点之一。天津市委、市政府、市人大召开专门会议，听取改革工作汇报，研究深化改革的具体措施，市政府主要负责同志亲自抓改革，强调要以滨海新区的开放开发为契机，进一步推动全市综合配套改革。辽宁省委九届八次全会将2005年确定为全省“改革年”，将深化改革作为四大重点工作任务之一，省委、省政府主要领导多次亲自研究部署并深入基层调研指导改革工作。湖北省政府建立了定期商议改革工作的制度，省政府主要负责同志亲自抓改革的协调，并会同主管领导经常听取发展改革委的改革工作汇报，研究部署和检查指导改革工作。深圳市委、市政府把改革工作作为全市工作的重中之重，市委、市政府制定了《关于建立促进改革工作机制加快体制创新的意见》，主要负责同志多次主持召开各种专门会议研究改革，并直接到改革第一线研究部署和检查督促改革工作。

　　绝大多数地区发布了2005年改革意见或要点，对本地区的经济体制改革进行总体指导和具体部署。其中，吉林省、北京市、河北省、广西自治区、湖北省、重庆市、宁夏自治区、云南省、陕西省、湖南省、新疆自治区、深圳市、宁波市、大连市等地以政府或党委、政府联合文件形式下发了改革意见。各地都以不同形式召开了经济体制改革工作会议，对中央和本地党委、政府关于改革的部署加以贯彻落实。

　　（二）创新机制，统筹协调

　　适应改革进入攻坚阶段的新形势，各地根据《意见》和国家发展改革委610号文件的要求，通过多种有效形式，加强对改革工作的统筹协调。

　　一是建立高规格的经济体制改革工作领导协调机构。浙江省、湖南省、湖北省、宁夏自治区等成立了以省长（主席）为组长、省（区）委、省（区）政府有关负责同志以及发展改革部门主要负责同志为副组长、省（区）发展改革委等多个部门为成员、办公室设在省（区）发展改革委的经济体制改革领导小组，定期研究经济体制改革的重大事项。并赋予办公室重要职能，要求出台的重大改革方案，都要经领导小组办公室组织论证后上报领导小组审批和审议。湖北省、河北省、四川省、广西自治区、上海市、甘肃省、青海省、新疆自治区、新疆建设兵团、青岛市等建立了以政府（兵团）主要领导或发改部门主要负责同志为召集人的经济体制改革工作联席会议制度，及时通报经济体制改革进展情况，研究协调改革中出现的新情况、新问题，督促各相关方案的贯彻落实。目前，云南省、陕西省、天津市等地正积极筹备成立改革领导小组或建立联席会议制度。

　　二是强化发展改革部门的改革协调职能。各地普遍赋予了发展改革部门加强改革的总体指导、统筹协调改革的职能，一些地方还对这一职能作出具体规定。吉林省、江苏省、四川省、江西省、广东省、广西自治区、陕西省、西藏自治区、青海省等地专门发布了关于加强统筹协调、推进改革工作的指导意见。河南省要求省直部门制定的改革方案，经省发展改革委统筹协调后，方可报省政府批准实施；有关部门负责的专项改革，实施方案要向省发展改革委备案。辽宁省要求省发展改革委在做好改革总体指导的同时，要做好相关专项改革方案的协调论证，充分发挥统筹协调的作用。

　　三是理顺发展改革部门内部推进改革的工作机制。在积极做好部门间改革工作协调的同时，一些地方的发展改革部门也采取有效措施，强化委内综合改革机构对内部改革工作的协调与督促职能。湖北省发展改革委规定由发展改革委主抓的各项改革方案在出台之前，内部主办机构事先必须征求综合改革机构的意见并经其会签。陕西省发展改革委要求凡涉及改革方面的文件材料，在送委领导签发前，应先征求改革处意见；改革处负有督办和评价改革成效的责任；省直部门送该委征求意见的改革事项，由改革处协调有关处室办理。山东省、广东省、安徽省、辽宁省等地发展改革委要求委内各处的改革思路及措施出台前，都要事先征求改革处意见。

　　四是加强部门间、地方间改革信息的交流沟通。为有效指导、协调和推动改革，各地采取多种形式，加强了部门间和上下级间的改革信息传递。绝大部分地区建立了定期改革进展总结和通报制度，及时向党委、政府，各部门，下级机关或社会报告、沟通。北京市、湖南省、浙江省、新疆生产建设兵团建立了改革形势分析会制度，把改革形势分析放到与经济形势分析、社会发展形势分析同等重要的位置。广东省、湖南省、四川省、北京市、湖北省、重庆市、新疆自治区、四川省、吉林省、河南省、辽宁省、杭州市等地创办了公开或内部改革刊物，研究和宣传改革。江苏省、浙江省、广东省、陕西省、河北省、北京市、湖北省、甘肃省等地发展改革部门充分利用报纸、广播、网络等媒体定期发布改革信息、宣传改革典型、有效引导舆论导向。此外，为加强部门间的信息沟通，黑龙江省、江苏省、浙江省、湖南省、宁波市等地建立了改革工作联络员制度。山东省发展改革委还专门发布了《关于建立省直有关部门改革工作情况交流制度的通知》。

　　为有效推进改革工作，各地还从实际出发，加强改革机构和队伍的建设。到目前为止，除个别地方外，都在组建发展改革部门的过程中设立了专门负责综合改革的机构。上海市、浙江省、江苏省、福建省、山东省、武汉市、杭州市、宁波市、厦门市、青岛市、南京市、哈尔滨市等地发展改革委还设立了多个专门负责改革工作的处室。一些地方增加了综合改革机构的编制。深圳市成立了副局级的“体制改革办公室”，由市委市政府副秘书长兼任主任，履行改革的组织协调、方案制定、检查督促、推动落实等职能。市委、市政府要求改革办成为深圳改革创新的“参谋部、作战部、突击队、督战队”。海南省也商定在省发改厅内设立专司改革的办公室。

　　（三）明确责任，强化监督

　　各地在通过制定改革指导意见或召开专门会议部署改革工作的同时，还明确了推进相关改革的责任主体，并建立了相应的检查、督促和评估机制，有力地推动了各项改革措施的贯彻落实。

　　北京市、甘肃省、陕西省、江西省、云南省、重庆市、深圳市、南京市等地在出台年度改革意见的同时，明确了每项改革的牵头责任单位，或制定了详细的改革分工责任表。

　　北京市发展改革委对改革实施项目管理，会同有关部门制定了每项改革的具体实施计划，设定了各项改革任务本年度的阶段性目标、实施步骤及完成时限。建立督查评价机制，将21项改革任务列为市委、市政府督察事项，并制定了每项改革的月度实施计划，通过催报检查和重点检查，将完成情况与业绩考核相挂钩。组织了大样本的“北京市经济体制改革市民满意度”抽样调查，充分听取群众意见，了解百姓关注的改革热点。浙江省、湖南省发展改革委借鉴项目管理经验，编制了经济体制改革实施计划，推动改革工作。浙江省提出要按抓项目的要求抓改革工作，力图使改革工作项目化、程序化、制度化，并形成了改革工作“流程图”：一是建立了改革项目库制度，明确了选项调研、立项预审、方案论证、跟踪实施、绩效评估等方面规范的工作程序。二是建立了重大改革方案前期工作制度。并决定从2006年起每年专门安排150万元改革方案前期工作经费，用于支持重大改革方案研究制定工作。

　　重庆市政府根据发展改革部门的建议，拟将各部门、各区县经济体制改革任务的完成情况纳入市政府的部门目标责任体系进行考核。上海市结合年度改革工作安排，加强对改革实施过程的跟踪调研和监督检查。组织市有关部门及专家对全市重大改革实施效果进行评估，并将评估结果及时报告市委、市政府，通过专项评估确保改革取得实效。2005年已在国资国企改革、文化体制综合改革、管办分离改革等重大改革中选择了若干具体事项进行评估。深圳市委、市政府把改革计划执行情况列为重点督办内容，在出台的关于建立促进改革工作机制加快体制创新的意见中，对改革主体的责任、改革方案的形成和操作程序、改革绩效的评估以及改革成果的后评估机制都作了明确规定。市改革办根据各部门上报的次年改革计划，提出改革计划草案，先在发展改革部门内部讨论通过，年中年末就改革计划的督促落实提出情况报告、评估意见和推进意见。深圳市还设立了“改革创新奖”，制定了国内第一部促进改革创新的地方法规《深圳特区改革创新促进条例（草案）》，以立法的形式界定改革工作责任与奖惩。河北省保定市专门就经济体制改革出台了考核评价具体办法，并以日常考核监控为主要形式进行考核，加大了改革目标任务落实的力度。

　　一些地方还明确了专项改革组织机构和领导责任。辽宁省成立了由省长任组长的省国有企业改革领导小组，将国企改革作为全省改革的重中之重。海南省成立了国企国资、农村、农垦、人才人事、对外开放等5个重点改革领导小组，2005年初又充实了领导小组成员，省委、省人大、省政府、省政协主要领导担任领导小组组长和副组长，亲自领导和协调改革工作。云南省在国有企业、文化、教育、城镇医疗卫生、新型农村合作医疗改革等领域成立了5个专题改革领导小组。湖南省成立了省要素市场和投资体制改革协调领导小组、农村经济体制改革领导小组、省属国有企业改革领导小组。

　　（注：关于国务院有关部门贯彻《意见》情况，已发2006年3月16日“国家发展改革委通讯”第22期；关于各地贯彻610号文件情况，已发2006年2月17日“国家发展改革委通讯”第15期）