政府治理边界与国有企业改革

　　中国国有企业改革沿着企业治理这一主线推进业已历经二十余年，但鉴于其深刻的政治经济与历史文化及法制背景，中国国有企业治理的实际运行与其理论教义相去甚远，其现行主导模式在很大程度上依然体现为一种政府行政干预之下的股东主权至上模式。但随着中国国民经济市场化的纵深发展，超越国有企业治理的政府行政主导模式必然是中国国有企业治理改革进一步深化的题中之义，而其要义则在于正确定位或重新定位中国国有企业治理中的政府治理中边界。

　　一、必须超越国有企业治理的政府主导模式

　　计划经济体制的本质特征在于经济决策权高度集中与政府直接且全面地介入经济活动并替代微观经济主体进行经济决策，经济体制改革的实质则在于打破这种集权型经济体制而还经济决策权于微观经济主体，并承认其间原本在生产投资与经营管理等各项能力以及经济利益趋向与社会责任担负等各项目标函数之上存在差异，且引导其通过市场竞争而优化资源配置。因此，在一定程度上而言，经济体制改革即是对传统体制之下政府过度集中的经济决策权的削减与调整。但中国历经二十余年的经济体制改革实践证明，经济体制改革进展的快慢及其成功与否主要取决于中国政府自身的机构改革及其职能与角色的转换，其成因在于中国政府自身的行为对于中国政府策动下的经济市场化改革具有决定性意义。

　　而在中国国有企业治理历经二十余年的渐进式变迁中，中国国有企业的经济绩效整体上纵然有所提升，但中国政府并未有使中国国有企业整体上成为真正的市场竞争主体，其间的权责利关系亦并未理顺。首先，国有企业所有者角色明显缺位，国有产权主体在明晰产权的口号之下实质产权界定模糊不清。从法律上而言，国有产权归全民所有，但没有任何个人或政府机构有权提出国有企业剩余索取权归自己所有，同时亦没有对国有企业的亏损实质性承担责任的个人与政府机构。因此，尽管每个公民均为国有资产的最终所有者，但却没有任何激励约束机制能够真正促使其所有者监督国有企业提高整体企业经营效率。其次，一个有效而并非强大的政府机构是任何成功改革有望实现的基本前提，政府能力的增强则是市场有效运转的必要条件，政府必须对不断出现的市场经济交易及其相关争议的性质进行裁决，这意味着政府的责任更大程度上在于建立一套完善的法律与法规或规制体制。与此同时，政府必须管理关键的宏观经济变量，并确保经济与投资政策不被超出合理期限的限价或补贴所扭曲，亦即，政府必须处理税收及其分配，以提供最低的社会服务与福利保证而保护市场经济变迁过程中容易遭受伤害的利益相关主体。简言之，政府作为社会经济管理者的职能在于规划经济发展目标与战略和协调各种经济主体之间的利益关系以及使各种经济关系服从于社会整体利益。但就中国国有企业中的政企关系而言，中国政府往往在国有资产所有者与社会经济管理者之间发生职能与角色的错位，并导致国有资产在实际运营中往往过于追求企业利润与就业水平、福利标准与社会稳定等多重社会管理目标。再次，中国政府与国有企业之间委托代理的链条较长且结构复杂，其间的委托代理风险及相关激励与约束问题一直都是困扰中国国有企业改革的难点。总之，中国政府作为国有资产管理的代理人，在向市场经济转轨的进程中，其职能与角色的转换将是必然，但改革时至今日政企仍然远未分离，亦正因如此，中国国有企业的治理整体上便体现为一种政府主导模式。就此而言，现时的政企关系业已成为中国国有企业治理改革进一步深化的明显障碍。

　　此外，作为国有企业治理改革及其深化的另一重要组成部分，市场体系发育的成熟与否将直接影响企业治理模式的演化进程及其治理效率，其中，政府的角色应是市场体系的培育者与维护者。但在中国经济转型时期，鉴于传统行政干预体制的思维惯性，中国政府在市场体系的培育进程中时常发生职能越位，突出表现为常常过分强调行政干预对市场的替代作用而忽视市场自身的导向功能，因片面强调政府在替代市场机制方面的作用，政府有时在一定程度上不仅没有积极培育市场反而限制了市场的作用，甚至完全以行政力量替代市场机制。这种片面的干预方式不仅没有能够更好地大力推进市场经济的持续发展，反而尚带来了诸多不良后果。一方面，转型时期，政府常常将宏大的发展计划强加给市场体系，使原本就发育不全的市场机制难以完善，从而其难以实现资源配置的优化，另一方面因市场途径受阻，微观经济主体常常转而投资于非市场活动而寻求政府行政辖区之内及其后的直接与间接利益。鉴于行政力量对市场机制的限制或替代，中国现有的市场体系整体发育尚显得相对稚嫩与缓慢，无论公司控制权市场与经理市场抑或劳动力市场与产品市场及债权市场等企业市场治理机制的发育均不同程度地体现了这点，而市场体系发育的稚嫩与迟缓或企业市场治理机制功能的相对弱势无疑又强化了中国国有企业治理的政府行政主导模式。因此，纠正政府在市场体系培育过程中的职能越位是深化中国国有企业治理改革中的必要之举。

　　而且国有企业治理是多项必要制度的优化配置与互补，而非仅仅限于单项或某几项制度安排，中国国有企业治理改革的实践亦业已证明，政权单极主导的治理效率并不令人满意。因此，中国政府如何理性地超越自身利已动机的趋使与削除不合理的政绩方式以及加强相关的法律法规等约束机制的功能，以纠正其在政企关系中的角色错位与在市场体系培育中的职能越位，将是中国国有企业治理改革深化的基础与关键。

　　二、正确定位国有企业治理中的政府治理边界

　　就中国国有企业治理而言，政府治理边界正确定位的实质在于明晰中国政府在国有企业治理中的职能范围、责任分担与权利分配及其对国有企业权责利划分产生效应的界限。在当前所处的历史发展阶段之上与现实国情之下，中国政府将成为培育市场与推动国有企业治理改革的主导力量，但鉴于中国政府与既有经济体制的利益共生关系，其培育市场力量并推进中国国有企业治理改革的过程将是一个两难且充满矛盾与冲突的过程。亦正因为如此，正确定位或重新定位中国国有企业治理尤其在其改革深化中的政府治理边界显得尤为重要。

　　一般而言，政府的目标函数是多元的，包括实现充分就业、推动经济持续增长、控制人口总量、改善生态环境、合理配置资源、实现区域经济协调发展以及保证整体经济社会和谐发展与政治稳定等多重目标，且其各种目标函数之间的关系亦十分复杂。从理论上讲，就国有企业而言，其所有权代表在国家（或政府），其理应以国家（或政府）的目标为出发点，而不当以纯粹的商业利益目标为价值导向。正因为如此，在典型的西方发达市场经济国家中，国有企业存在与发展的目的不在于其商业性或盈利性，而在于其在政治、社会与经济等多个层面的复合服务性功能，抑或，在以私有制为主体的市场经济国家中，国有企业只是政府籍以实现

宏观调控与促进经济、社会与政治稳定及弥补市场机制缺陷的一种手段与工具，而其本身并非以赢利多少为目标。就此意义而言，政企职责不分与政府干预国有企业经营本是题中之义与理所当然之事。但就中国既有的国有企业而言，其职能尚不仅仅是弥补市场机制的缺陷与满足宏观调控的需要，在传统体制下，其尚是社会主义本身的发展要求与实现劳动者平等占有生产资料、平等劳动甚至平均分配的条件与基础。因此，在传统体制下，根本不存在本来意义或市场意义上的企业。各经济单位既没有必要亦不可能根据其自身的利益函数与市场竞争位势作出资源最优配置的决策，而是纵向从属于既掌握所有权又作为社会经济调节职能主体的行政机关。

　　但随着中国国有企业治理改革的推进，中国政府与中国国有企业之间既定的权责利划分或分配状态随之发生改变。作为一种制度变迁，改革实质上是权利与责任在各种利益相关主体之间的重新划分与再分配过程，亦即对既定权力与利益格局以及相关责任担负的调整。对政府而言，此即体现为伴随着市场经济体制的逐步建立与完善，其原有的一部分权力和利益将受到削弱、冲击与调整或不断边际修正。因此，政府培育市场及其力量的过程在某种程度上而言即是削弱其既有权力与利益的过程，这无疑需要政府具有进行自我权责利边际修正革命的勇气与决心。但是，国有企业治理改革的深化亦决非通过政府的放权让利即能够完全实现，尽管这亦是非常重要的必要条件之一。因为，对国有企业治理改革而言，政府既是权利与职能被调整的对象，但与此同时，其又是主导与实施各种改革方案与措施的关键主体，国有企业的治理改革其实自始至终皆离不开政府的积极参与。在改革实践中，有关国有企业治理改革的具体措施及不同模式的选择相当部分是由行业主管部门与地方政府及相关的行政职能部门主导与具体操作予以实施的，而行业主管部门与地方政府以及相关的行政职能部门同国有企业之间在改革问题上所形成的这种必然联系亦即决定了其对国有企业干预的必然性。因此，无论怎样强调政企分开，只要赋予行业主管部门与地方政府及相关的行政职能部门在国有企业治理改革中的这种主导与参与改革的地位与职能，政企职责充分分开即难以实现。抑或当国有企业改革具体方案的制定需要主管政府主导或参与并且需用行政力量来予以推动之时，政府主管当局以其自身的价值观偏好与利益趋向选择国有企业经营管理人员、干预国有企业的改革与经营必然成为理所当然之事。尤其在国有企业体制中尚没有形成有效的内外约束机制的条件之下，政府主管当局对国有企业实施外部和内部的监督与约束本身亦是必要之举，但问题又在于这种监督与约束在实践中却往往转化为行政主管部门对国有企业重要决策的否决权与直接干预权。因此，既有政企分开的改革事实上在很大程度上使政府陷入一种充满矛盾与冲突的两难困境，即企业体制的改革和经营机制的转换需要政府尤其是行业主管部门与地方政府的参与，但政府的参与却又常使政企关系难以得到实质性的分离。

　　人们既往常常将过去政企难以分开的原因仅仅归咎于政府不愿实质性放权，诚然，具有这方面的原因，但除开政府实质性放权这单一方面的理由之外，从接受权利的一方即国有企业来看，其本身亦具有对政府依赖的愿望与依赖的充足理由，此理由即是在政府下放权利的同时，应当将本应自己承担的责任与义务从国有企业中给予切离，如果政府不从国有企业将不该由国有企业承担的责任与义务切离，则国有企业则有理由只负盈不负亏。国有企业亏损甚至破产，最终受到冲击的则是社会稳定与国计民生，此即众多国有企业所持有的坦然寻求政府庇护的最为有力的一张底牌。因此，往往对于经营良好的国有企业而言，政府退出得越多越彻底，其得到的权利亦即越多越充分，而对于亏损与破产的国有企业而言，则恰恰相反。亦正因如此，在实践中，越是亏损严重与濒临倒闭的国有企业，越是不希望政府退出，否则其则难以得到各种“安定团结优惠券”以及其它相关恩惠与荫护。既往长期亏损无望的国有企业之所以大量存在，其成因在很大程度上即在于政府赋予了国有企业一种本不该由其承担的诸如社会保障等各种职能与就业等各种目标。

　　建立现代企业制度是中国国有企业治理改革的重要目标，政企分开则是这一重要目标得以有效实现的必要条件，但如果说其含义在于政府在国有企业经营中完全退出，则其必然是一个不能完全实现的目标，除非国家在法律上放弃或事实上失去了国有企业的所有权，因此，政企分开并非让政府对国有企业撒手不管，而是要分清政府与国有企业各自的职责与权利。就此而言，政企分开的实质在于政府对其在国有企业治理及改革中的权责利或治理边界进行重新定位与正确定位，其要义在于政府应将本由政府承担的责任与义务从国有企业中分离出来，并为国有企业的治理及其改革培育与创造良好的环境，且将国有企业本应享有的经营管理与相关利益分配等权利还给国有企业。就职能而言，中国政府当前在国有企业治理及其改革中的重点应在于下述几个方面。其一，继续坚持“有进有退，有所为与有所不为”，从战略上调整国有企业经济的整体布局；其二，进一步深化国有资产管理体制改革，促进国有企业现代企业制度的建立与完善，尤其要重视建立与健全国有企业现代产权制度；其三，以政府自身的机构改革与职能转换为重点，切实推进国有企业治理改革与发展的深化，政府转型的实质即在于重新定位与明确政府的治理边界；其四，以建立宏观调控体系为重点，培育并引导市场体系的成熟与完善，以加强市场治理机制的激励与约束功能；其五，以建立全面与优化的社会保障体系为重点，为国有企业治理的改革与发展创造良好的环境；其六，进一步促进与完善国有企业经营者选择与任聘的市场化，并以此作为国有企业制度与管理创新的基础与源泉；其七，强化国有企业改革中各种利益相关主体权责利机制的重构与优化。

　　（作者：严若森，摘自：学说连线网）

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