郭树清：消除体制性障碍 加快城镇化进程

　　全国政协委员郭树清：

　　消除体制性障碍 加快城镇化进程

　　我国经济总产出中，非农产业约占90%，但是统计的城镇人口只占 43%，大大低于国际可比正常水平。世界范围的经验表明，城市化过分快于或慢于工业化，都会对整个国家发展 带来消极影响。在我国，城镇化滞后是“三农”、就业及产业结构问题的主要原因，是长期处于粗放型增长方式的主要原因，也是总体上社会事业较为落后的主要原因，更是人民生活质量提高慢于经济增长的主要原因。

　　我国城市化的基础条件实际上已相当坚实。一是农村地区的非农产业增加值已明显超过农业，农民的非农收入占比已接近60%。二是统计的农业就业占比已不足一半，而且其中绝大部分人都兼做其他工作，纯农业就业人数已经很少。三是许多村集中居住人口超过了国际上一般定义的城镇规模(2500人)，许多镇超过了中小城市的规模。四是富裕农民对城市文明要求迫切，开始认识到自发分散建厂建房代价高昂，不可持续。相对说来，城市化条件的不足之处，在硬件方面是基础设施、公共服务差距较大，但更主要的是软件方面存在着缺陷，体制和政策许多时候发挥着负的作用。因此，只要我们顺应规律，消除障碍，因地制宜，分步实施，城镇化就能够健康快速发展。

　　要把人的城镇化作为根本

　　城镇化的实质是把农村居民转变为城镇居民，把落后的生产生活方式转变为现代的生产生活方式。目前，进城农民约2亿人，居住在基本实现工业化区域的农民约3亿人，只有极小比例融入城镇社区。长期排斥农民的“二元制度”的思想基础是，担心农民变为市民，将给国家社会背上沉重包袱。其实，从经济、社会、政治、人口、资源、环境的任何角度来看，限制融合的代价都将高出许多倍。即使单纯就财政金融来算账，实行城乡居民身份隔离政策最终也很不划算。

　　国家应采取积极的区分情况促进转移的方针。对于第二、三产业占绝对主导地位的农村地区，应按照城镇来规划、建设和管理，扶助大多数人口就地转变为城镇居民。对于征地农民，应同步给予城镇居民待遇。对于城市已有外来人员，应根据其居住时间逐步将其纳入城市社会。一些城市需要控制人口规模，可以通过限制产业、限制企事业单位注册来实现。而对劳动者个人及居民个人来说，则必须以平等对待为基本政策。

　　建议各级政府采取如下措施。第一，要加快统一城乡就业市场，废除一切歧视农民的规定。第二，政府应协调劳资双方，保证农民工工资的正常增长。第三，立即为农民工建立基本的社会保障，由雇主和雇员共同缴费，实行完全的基金积累制。第四，启动基本公共服务均等化，城市首先要按居留时间向外来人口提供教育、文化、医疗、体育等方面的服务。第五，改革户籍制度，以身份证与居住证相结合来管理人口流动。参照国际上的惯常做法，对常住人口的认定从半年以上改为3个月以上，逐步用“非农就业”取代目前的“城镇就业”的统计和管理。

　　新农村建设应纳入城市化战略

　　新农村建设是农业农村发展的需要，也是城市化的需要。不改善农村生产生活条件，城市的发展基础不稳固，市场无法扩展，劳动力供给的数量和质量都难以提高。但是，在高速工业化几十年、一般产品全面供过于求的今天，如果离开城市化、现代化的轨道去发展生产、改善生活，那么经济、资源和环境都将无法承受。

　　可以预料，未来会有数以亿计的农村人口转移出来，成千上万的乡村转变为城镇，同时也会有十万百万的自然村消失。如果不考虑这个大的趋势，各地都在现行区划内齐头并进地展开新农村建设，势必造成很大的混乱和损失。一是会影响土地的集约高效利用。目前我国村镇建设用地总量是城市的4.6倍，农村人均用地是城市的2～3倍，如果不进行规划调整，可能还会有更多耕地浇上混凝土。二是导致基础设施建设脱离当地实际需要。三是造成公共服务的低水平过剩。例如近几年发现，有的地方学校、卫生院建好之后已经没有多少居民了。因此，一定要防止“一刀切”、“一阵风”，既要避免现在的大拆大建，也要避免将来的大拆大建。

　　城镇化的实质不是消灭农村，相当一部分农村会长期保存下去，但是物质条件与城市基本相同，这在发达国家已成现实。因此，新农村建设本质上是城镇化的组成部分，应当纳入统一的战略，但需要采取不同层次的政策：(1)处于城市周边的农村，应充分考虑城市扩展及未来郊区化的可能性，一开始就要纳入城市统一规划。(2)已基本具备城镇经济特征的农村，或者就地或者适当调整，按中小

城市规划，分步实施。(3)其他农村地区的基础设施和公用设施建设应优先集中到人口较多、交通便利的中心村镇。(4)处于生态脆弱、不适宜居住地区的农村，加快向条件较好地区搬迁。(5)最基本的公共服务，例如义务教育、疾病预防、社会治安，要在最短时间内真正覆盖所有农村人口。

　　国家应支持以大型工矿企业、旅游景区、特色农产品产地为依托建立新型城镇。鼓励有自身需要的大学、中专、科研机构、

医院、监狱、军事机关迁往合适的村镇，带动当地的农村建设。所有城乡建设用地，都应尽量使用山坡、丘陵、荒滩及过去的乡村旧址、工矿企业旧址，以最大限度保护耕地，并且要尽最大努力节约水和

能源。-